财政绩效评价体系构建研究

    汤晓红

    一、引言

    财政绩效评价是一种相对先进的公共管理评价方式，财政绩效评价体系的构建有助于财政管理水平以及资源配置利用率的提高。本文就从财政绩效评价的概念以及构建财政绩效评价体系的意义为出发点，对财政绩效评价体系构建进行深入研究，其中包括体系内容、体系结构以及体系评价方法的构建。以期为财政绩效的研究者提供一定的参考。

    二、财政绩效评价的概念

    财政绩效评价是一种具有统一标准的、针对财政收支活动进行综合评判的方法，用以反應财政资金与经济发展水平的适应性以及财政是否可以持续平稳运行，是衡量财政资金规模与实力的标准之一。通过财政绩效评价可以在最大程度上对财政收支活动进行准确判定，以此来对财政收支活动进行有力的监督和管控。财政绩效评价具有经济性、效率性和有效性。其中，“经济性”指的是如何以最小的支出获取一定质量的资源;“效率性”指的是投入与产出的比值，通常用以衡量财政投入与产出之间的关系;“有效性”指的是财政收支活动是否能够达到或在某种程度上能够达到政治、社会以及经济等方面的预期。只有当经济性、效率性和有效性实现了高度统一，才能经济、节约又高效地实现财政的预期目标。然而，现实中这三者并不总能达到和谐统一，常常会有某一方的牺牲。例如，当为了实现财政的社会目标时，不得不将有效性放在第一位，从而使经济性和效率性在一定程度上有所牺牲。对财政收支活动进行评价时，需要保持科学性和客观性，需要从经济性、效率性以及有效性三者之间的关系进行综合的考量，切不可就某一个要素进行独立地、片面地分析。

    三、构建财政绩效评价体系的意义

    （一）提高理财水平和财政运行质量

    财政绩效评价不仅是政府绩效管理的基础，同时还是政府绩效管理的重要组成部分。支出绩效评价更看重的是责任和效果，即所谓的“结果导向”。以政府部门为切入点进行分析，随着业绩衡量指标制定和评定的公开化和透明化，各个单位和部门都在其职责范围内扩大了其管理处置权限，另外，各个单位和部门的责任意识也有所提高。实行财政绩效评价制度后，每个单位或部门都要对自己的业绩负责，无论是量化表述的业绩还是定性描述的业绩。对于提供公共服务质量较低或提供无效公共服务的单位或部门，当对其领导施加更大的压力，以此来敦促各个单位和部门努力提高其理财水平，从而获得更高的工作效率以及更好的财政绩效评价。为了改善和提高财政运行质量，需要对财政绩效评价进行及时分析和实时监控，以保证地方经济得到不断发展、社会保障能力得到不断提高。值得注意的是，财政运行实时监控以及风险预警分析是十分有必要的，它可以有效维持财政的稳定运行，抵御各种风险的冲击。

    （二）推动财政管理方式和政府职能的转变

    实施财政绩效评价，不仅可以加大财政支出结构的调整力度、优化财政支出结构，同时还在一定程度上体现了财政管理方式的改进。财政管理方式的改进主要体现在几个方面：第一，增强了财政投入的控制力度;第二，加大了财政支出效果的关注度;第三，将有限的资源用于更多的事情上，提高资源利用率。财政管理方式的转变有利于对财政资金进行有效管理，有利于提高财政资金的科学使用，有利于提高政府对资源的有效配置，用最优的办法实现最高效的资源利用。政府职能的规范是实时财政绩效评价的必然要求，因此构建财政绩效评价体系需要完成政府职能的转变。在财政绩效评价的约束下，政府会逐步改善支出配置效益不高的情况，进驻市场配置效益高的领域，为社会提供更多、更有效的公共产品，这可以有效敦促政府职能的转变。有了财政绩效评价体系，大众对于政府的财政资金的去向也更明朗，大众对政府财政资金的去向也会更为关注，这对于政府财政也是一种有力的监管方式，形成了良性的循环。财政管理方式和政府职能的转变对于增强财政支出的公共性、强化决策的民主化以及提高大众生活质量都发挥着积极的作用。

    （三）明确政府经济活动范围，实现可持续发展

    从市场经济的视角进行分析，当市场失灵和缺陷需要弥补时，公共财政就可以发挥出其作用，可以说，公共财政的存在有赖于市场失灵和缺陷。公共财政为市场而服务，市场离开政府及其公共财政的服务，就不能正常运行。相反，公共财政在对市场失灵和缺陷进行弥补时，需要以市场的要求为准则，以不干扰市场正常运行为原则。对于政府经济的活动范围，可以通过财政绩效评价进行有效界定。政府战略规划的实施离不开财政的支持，只有确定了政府经济的活动范围，才能为财政运行机制的高效发展以及政府战略规划的顺利实施提供保障。我国政府目前的规划战略是以五年为周期进行的五年规划战略，同时每年度也有年度规划战略，这些战略的实施都是以政府财政为基础的，也就是说，一旦财政方面出现纰漏，各种规划战略都会受到不同程度的影响。因此，需要对政府经济活动范围进行明确，这样才能实现可持续发展。

    四、财政绩效评价体系的构建

    （一）财政绩效评价体系的内容构建

    财政绩效评价体系的内容主要分为五个方面，即财政收入评价、财政支出评价、财政管理体制评价、财政运行风险评级和财政平衡评价。第一，财政收入评价。财政收入评价主要是对我国的财政收入进行相关评价，通过财政收入评价可以在一定程度上降低收入成本，增加政府财政收入，以财政收入与经济的适应度为基准将收入规模调控到合理的范围。第二，财政支出评价。财政支出评价主要是对我国的财政支出进行相关评价，关乎到财政支出与社会经济的协调发展。通过财政支出评价可以对财政支出结构进行有效评价，衡量支出效益与预期目标之间的差距。第三，财政管理体制评价。财政管理体制是我国用以衡量经济是否健康发展的重要标准，同时也对经济发展起到制约作用。第四，财政风险评价。我国财政风险主要表现在巨额财政赤字和债务危机，进行财政风险评价可以有效提高财政赤字的可控性，预防债务危机的出现。第五，财政平衡评价。财政平衡主要是平衡财政收入和支出，严格把控各项活动按照预算进行，财政平衡评价是敦促财政分配以达到最佳绩效的重要手段。

    （二）财政绩效评价体系的标准构建

    财政绩效评价体系的标准按定量标准和定性标准取值基础的不同可以分为行业标准、计划标准、经验标准以及历史标准。第一，行业标准。行业标准的存在可以将各类财政支出项目的绩效水平进行有效的横向比较，根据评价的结果来对某段时间同类财政支出项目是否达到应有的效率和水平等进行总结。第二，计划标准。计划标准指的是事先制定的评价财政支出绩效标准，通过它与实际达到的值进行对比，可以较为直观地发现预期和实际的差距，值得注意的是，计划标准制定得过高或过低都会对实际工作造成负面影响。第三，经验标准。经验标准是根据长期以来政府财政活动后分析得出的相关指标所建立的标准，当同业比较资料较少时，可以采用经验标准进行财政绩效评价。第四，历史标准。历史标准是将相关的绩效评价指标的历史数据作为参照，通过一定的数理统计方法对平均历史水平进行计算。在进行财政绩效评价体系标准选择时，需要根据具体的评价目标、评价对象和评价指标综合而定。

    （三）财政绩效评价体系的評价方法构建

    财政绩效评价体系的评价方法主要有两种，即传统评价方法和现代评价方法。

    传统评价方法主要有七种：第一，比较分析法。比较分析法可以将不同评价客体进行横向比较，用以对具体项目支出绩效做出评价的同时来比较同类项目的不同方案。同时比较分析法还可以对历史数据进行分析对比，用以了解发展趋势和分析效益差距。第二，目标评价法。目标评价法主要用于评价预算目标的实现情况以及长周期的财政支出项目。第三，成本效益分析法。成本效益分析法是通过对某一时期总成本与总效益比较的多种方案进行分析，并从中选出最优方案。第四，成本效果分析法。成本效果分析法主要是分析项目成本和项目成果之间的关系，以此来选择最经济的实现手段。第五，最低成本法。最低成本法主要适用于类似社会保障支出项目这种方便计算成本但不方便计算效益的支出项目。第六，因素分析法。因素分析法主要用于寻找影响某项指标的各项因素，以此来明确主要矛盾并进行优化。第七，公众评判法。公众评判法适用于不能直接用指标对效益进行衡量的支出项目，该方法具有民主且公开的优势，但在范围的界定上并不明确。

    现代评价方法主要有六种：第一，因子分析法。因子分析法可以用来对各指标之间存在的关系进行分析，也可以对竞争者的优劣差异进行分析比较。第二，生产函数法。生产函数法是通过生产函数来对产出、投入之间关系进行明确的一种方法，以此来衡量经济效益水平。第三，综合评价法。综合评价法是当前我国很多部门采用的一种方法，其以经济效益指标计算为基础，通过权数计算得到综合经济效益指数，这种方法虽然评价较为准确且全面，但在操作方面较为复杂。第四，层次分析法。层次分析法是将定性分析和定量分析结合起来的一种评价方法，主要适用于一些复杂问题的评价，这个方法的认可接受度相对较高。第五，模糊教学法。模糊教学法针对各经济指标之间的模糊关系进行比较和判断，从而明确综合经济效益的优势和劣势。第六，线性规划分析法。线性规划分析法主要用于解决多变量的分析方法，从中选择最优决策。

    财政绩效体系的评价方法十分丰富，且不是一成不变的，需要结合不同情况选择不同的方法。

    五、结语

    由于财政绩效评价具有层次结构的多样性和收支内容的复杂性，因此决定了财政绩效评价体系多层次、多目标构建的必要性。关于构建财政绩效评价体系的意义，主要有三个方面，即提高理财水平和财政运行质量、推动财政管理方式和政府职能的转变以及明确政府经济活动范围。在对财政绩效评价体系进行构建时，需重点关注内容、标准以及评价方式等方面的构建。

    （作者单位：贵州诚隆会计师事务所）