党委会参与国有企业公司治理的思考
李青 张同建 谢振宇
【摘 要】 在现有的制度和体制下，加强党的领导是公司治理改革的立足点，党委会要高度参与到公司治理之中。在国有企业，党委会应该成为公司治理的核心要素之一。党委会参与公司治理目前处于探索阶段，缺乏成熟的理念、方法和路径。本研究总结了党委会参与国有企业公司治理的研究脉络，探索了党委会参与的路径，分析了党委会参与的要点，构建了社会主义市场经济下具有中国特色的党委会参与的国有企业公司治理理论框架，从而为国有企业公司治理改革的深化提供了理论借鉴。
【关键词】 党委会; 国有企业; 公司治理; 利益相关者治理
【中图分类号】 F272? 【文献标识码】 A? 【文章编号】 1004-5937（2020）24-0108-04
2001年，《中国上市公司治理准则》的颁布，标志着公司治理在国有企业正式拉开序幕。近二十年来，公司治理在国有企业如火如荼地实施。然而，由于产权机制在国有企业一直存在着争议，导致国有企业公司治理的有效性一直是一个未解之谜。
国有企业公司治理是在我国社会主义市场经济下由中国共产党所直接领导的公司治理，强调社会主义市场经济的特征和中国共产党领导的权威性，这是与西方自由市场经济下公司治理的最大区别。由于国有企业公司治理尤其在党委会治理的方面没有现成的经验，而这又是我国国有企业公司治理不可或缺的因素。因此，如何发挥党委会在国有企业公司治理中的作用，已经成为国有企业公司治理改革的关键。
一、党委会参与国有企业公司治理研究的脉络
在我国社会主义制度下，坚持党的领导，是国有企业公司治理永恒的信条。2015年6月5日，中央全面深化改革领导小组会议强调，坚持党的领导是我国国有企业的独特优势，把国有企业做强、做优、做大，不断增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力，要坚持党的建设与国有企业改革同步谋划、党的组织及工作机构同步设置，实现体制对接、机制对接、制度对接、工作对接，确保党的领导、党的建设在国有企业改革中得到体现和加强。
可见，党委会参与是国有企业公司治理结构中的核心要素之一，这是由当前中国的社会制度所决定的，是无法回避的现实。否则，公司治理的研究就不能寻找到问题的根源，也就无法从根本上来解决问题。
20世纪末期，公司治理在中国企业尚未推广之前，成筱炜等[1]就思考了党委会和董事会之间的关系，分析了党委会与董事会并列的分权体制的矛盾走向，预见这种矛盾将成为国有企业公司治理中的一个难题。
21世纪初，党委会在公司治理中的作用开始受到关注，认为国有企业公司治理必须置于党的领导之下。张忠军[2]阐释了党组织在国有公司治理中的角色：公司党组织不是法定的公司治理结构、公司党组织是公司治理的利益相关者、公司党组织参与公司治理的角色是发挥政治核心的作用。吴延溢[3]认为，党的领导在公司治理中的作用是公司治理研究中一个绕不开的话题，在公司治理结构下，既不能忽视基层经济组织的党建工作，也不允许党政机关直接干预企业，因而是一个亟待解决的难题。成刚[4]认为，国有经济是党执政的经济基础，在国有企业的运行中必须体现党的领导，强调要把加强党的领导与完善公司治理统一起来。
一些研究试探性地提出了党委会深度参与公司治理的路径。赵汝林[5]研究了党委会约束下商业银行公司治理的安排问题，认为除了“三会一层”之外，党委会在银行决策中也一直发挥着关键的作用，但也一直身份不明确、职责不确定、作用被回避。罗虎[6]认为，在国有企业构建董事长和党委书记“一肩挑”的领导体制较为合理，可以发挥党组织“政治核心”和“领导核心”的作用。陈友海[7]探讨了党的领导在混合所有制企业公司治理中的作用，提出了党委会与董事会相互结合的若干意见。刘纪鹏[8]探讨了党的领导与公司治理结构相统一的方法，认为应该由党组织向国有资产的监管机构推荐干部，再由国资监管机构推荐给国有资本投资运营公司，最后再由国有资本投资运营公司以股东的身份向国有实体企业推荐领导干部。吴建斌[9]认为，如何适应《公司法》所确立的现代公司营运机制，正确处理好党管干部原则与国家持股公司治理结构之间的关系，是国有企业现代企业制度建设中的一个难题。乔保平[10]从“从严治党”的视角探讨了公司治理的完善问题，提出了若干实践性策略：发挥党组织在企业选人用人中的作用、发挥职工的主体作用、强化责任监督、推进党风廉政。
但是，一些研究者认为，目前，如何深度实现党委会参与公司治理，在理论和实践上都较为滞后。任晓林[11]认为，在公司治理中，董事会、监事会不到位、不规范的现象非常普遍，因而需要把党的政治优势与公司治理结合起来。
总体而言，党委会参与国有企业公司治理的研究在我国理论界已經引起了关注，现有的研究体现了如下特征：第一，坚持党的领导，是国有企业改革的重大基本原则，也是公司治理的基本原则;第二，以实践性、经验性、操作性的叙述为主，理论性不足，缺乏系统性;第三，几乎均将反腐败作为党委会参与公司治理的首要前提，尤其是对党内自身腐败的整治问题。
同时，现有的研究也存在着如下误区或不足：第一，将一些常规的管理行为或党的监督方式误认为是公司治理的思路与方法;第二，没有把握住公司治理的核心问题，没有解决公司治理的核心矛盾，就是“内部人控制”问题;第三，不敢或故意避开国有企业公司高管的“经济理性”或“政治理性”问题，想当然地认为红头文件任命下的高管人员均是大公无私的“圣人”;第四，没有从公司治理的视角提出党委会的具体职责，模糊了党委会、董事会、监事会之间的职能界限。
二、党委会参与国有企业公司治理的路径解析
国有企业公司治理的效率问题不可能在短时间内得到明确的答案，但是，国有企业公司治理的深化已经是如箭在弦、蓄势待发。多年来，国有企业董事会、监事会、经理层等方向治理的有效性一直受到质疑，因此，在中国现实的政治、经济、文化环境下，亟待引入新的治理要素——党委会参与治理。目前，党委会在很大程度上参与了公司治理的运作，但都处于隐身、幕后、无形状态，因此，其科学性、合理性、有效性一般不为外人所知。党委会参与国有企业公司治理，应从以下路径逐步展开：
第一，构建具有高水平社会主义市场经济体制的党委会参与下的国有企业公司治理模式。当前在全球范围内，公司治理存在着四种基本模式：盎格鲁-萨克逊治理模式、日耳曼治理模式、东南亚华人家族企业治理模式和东欧转型经济治理模式，而党委会参与下的国有企业公司治理模式与这四种模式均不同，是党委会主导和监督下的新型公司治理模式。在这种模式下，党委会具有全面的监督作用，将党的监督思想和方法融入到公司治理机制之中，进而发挥党的监督与公司治理的双重优势。
第二，发挥党委会在股东大会治理中的作用。在西方企业，股东大会是公司治理结构中一个极为重要的环节或要素，主要职能是选举董事会，推举董事长，但在国有企业，这种职能基本不存在，董事长及董事会成员由国资监管机构任命，主要考虑对党的忠诚、个人资历等，至于管理能力、责任意识、治理经验，只是参考因素。这样，在很多场合下，董事长的任命是随机的，董事会的形成是仓促的，更有甚者，董事长与总经理为同一人担任，公司治理的监督职能荡然无存。可见，在国有企业中，需要发挥党委会的政治核心功能，给予补苴罅漏。
第三，发挥党委会在董事会治理中的作用。董事会是公司治理结构的核心，国有企业公司治理的重点是推进董事会建设。目前，在国有企业董事会治理中，大部分董事会形同虚设，“一言堂”现象较为严重，董事会与经理层、监事会、国资部门之间的关系并不符合公司治理的要求。在这种情况下，党委会可以融入董事会治理之中，对董事会的重大决策实施监督，在聘任、薪酬、股权方面具有提议权等。目前，党委会与董事会之间的关系处于严重模糊的境地，很不利于董事会职能的发挥。
第四，发挥党委会在监事会治理中的作用。从管理学的视角来看，党委会和监事会的功能是相近的，均是为了实现对董事会、经理层的监督，但是，从政治学的视角来看，党委会的权威性远高于监事会。目前，国有企业监事会的功能微乎其微，长此以往，不仅监事会功能严重退化，而且也将严重损害公司治理的形象。因此，如何实现党委会对监事会的领导、监督、参与，是公司治理中一个不可忽视的问题。
第五，发挥党委会在经理层治理中的作用。从公司治理的视角来看，董事会、监事会对经理层存在着监督权，从中国特色企业管理的视角来看，党委会对经理层存在着监督权，但是，尽管在多重监督的条件下，国有企业经理层“内部人控制”现象严重，是导致国有企业竞争力受到制约的重要因素之一。因此，如何发挥党委会对经理层的领导与监督作用，提高经理层的自律意识，一直是国有企业公司治理所关注的问题，但也一直没有得到妥善解决[12]。
第六，发挥党委会在信息披露中的作用。信息披露是公司治理的基本职能之一，目的是为了保护投资者、债权人、企业员工的利益，但是，由于产权虚置，国有企业公司治理中的信息披露力度一直较弱，甚至存在着刻意隐瞒的现象。在这种情况下，党委会可以直接对公司信息披露的及时性、规范性、有效性、真实性进行监督，提高信息披露的质量，满足各类经济主体的需要。当然，党委会在对信息披露进行监督的过程中，要协调好与董事会、监事会之间的关系。
第七，发挥党委会在利益相关者治理中的作用。利益相关者治理是公司治理的一个基本要素，目前，在世界范围内，公司治理的理念正从“股东利益最大化”向“相关者利益最大化”转变。由于国有企业公司治理存在着严重的形式性和滞后性，这些理念的转变很不及时。党委会对利益相关者治理给予高度的关注，维护利益相关者的利益就是维护人民的利益。有观点错误地认为党委会是利益相关者的一个要素。然而，党委会的监督职能不仅涵盖了利益相关者，也涵盖了整个公司治理。
三、党委会参与国有企业公司治理的要点分析
党委会参与公司治理，既是公司治理理论的发展和变革，也是社会主义市场经济的创举，必然存在着一些难关和挑战。党委会参与公司治理，是党领导经济发展的必由之路。公司治理本身就是一个复杂的体系，党委会要正确地把握住诸多要点，才能最终获取实质性的进展。
第一，重视“政治理性人”和“经济理性人”视角下党委会、董事会、监事会权力博弈分析。人性假设是社会科学分析的基石，同样，在党领导下的公司治理研究中，必须基于合理的人性假设，那就是“政治理性人”和“经济理性人”双重假设[13]。在不否认共产党人革命自律性的前提下，应当承认共产党人也具有权力与财富追逐的心理倾向，且这种倾向也会对其领导和监督行为存在影响[14]。党委会、董事会、监事会在公司治理中均衡的一个前提是不同类型成员之间的利益与权力均衡。如果刻意回避这一点，就不可能使公司治理的研究得到有效推进。
第二，確保党组织在公司治理中的法定领导地位。2015年《深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）文件明确提出，要加强和改进党对国有企业的领导，明确党的领导在国有企业管理中的重要地位。但是，党的领导与现代公司治理的结合成为国有企业改革所面临的一个新的难题，是修改现有的公司法律制度，明确党组织在国有企业中的法定地位，还是把党组织在国有企业中的领导地位蕴含于现代国有企业治理结构之中，这是一个两难问题[15]。党的领导与现代公司治理结构之间应该是统一而非对立的关系，但如何实现这种统一，目前却并没有明确的方向。
第三，合理界定党委会、董事会、监事会之间的职能差异。在党委会参与下的国有企业公司治理中，党委会、董事会和监事会的职能必须得到合理的界定，这是确保公司治理有效性的前提。党委会、董事会、监事会不仅需要实现对经理层的监督，同时，党委会也要实现对董事会和监事会的监督。董事会和监事会对经理层主要实施业务规范的监督，而党委会对经理层主要实施纪律规范的监督，同样，对董事会和监事会也实施纪律规范的监督。如何实现党委会、董事会、监事会之间的职能差异界定，是党委会参与国有企业公司治理中亟待克服的难题，决定着国有企业公司治理的成败[16]。在传统公司治理模式中，党委会并不是核心治理要素之一，但在新型公司治理模式中，要打破这一框架的约束。
第四，始终如一地加强党委会的自我批评和自我监督。党的监督在公司治理中是不可缺少的，但如果党委会本身不过硬，这种监督就毫无作用，因此，党委会所有成员在加强自身党性修养的同时，也要积极学习现代经济与管理的知识与技能，尤其是深化公司治理的修养，洞悉东西方企业管理在制度、文化、方法之间的差异，才能对公司治理产生有效的监督[17]。
第五，重视党员的“政治理性”及对公司治理的影响。在公司治理中，应该用“政治理性”来审视党委成员的行为，将其视为“政治理性人”，即在特定的政治经济环境下，基于物质需求和精神需求，来实现特定的利益权威性分配以满足特定利益需求的个体。党委会成员监督行为的实施，不仅基于社会利益和公司利益，也会基于个人的利益，因而要防止将个人利益置于首位。在对个人利益追逐时，不仅包含对经济利益的追逐，也包含对权力的追逐。后者的危害更大，如果失控，会对公司治理造成灾难性的后果。
第六，妥善处理国有企业公司治理中的政治关联现象。在国际社会，公司治理中的政治关联是普遍存在的，即使在西方国家，政治关联也较为普遍。但是，国有企业公司治理的政治关联在形式、方法、手段上与西方国家企业存在着明显的区别，也带来不一样的效应和后果。国有企业公司治理的政治关联往往带来腐败和变相的腐败，加剧了“内部人控制”和“大股东掏空”。因此，政治关联应成为党委会监督的一个重要目标。
四、党委会参与下具有中国特色的公司治理理论框架的构建
尽管公司治理理论源于西方，但是，公司治理与党委会的结合问题，或者说，如何在党的领导下完善公司治理的问题，的确是中国社会的特色研究，在西方理论界无从借鉴。目前，关于国有企业公司治理的研究基本上都回避了党领导的存在，这类研究本身就存在着严重的先天不足。相对于董事会、监事会、信息披露、股权结构、利益相关者治理等方向的庞大成果而言，党领导下的公司治理的研究很少，但是，在中国现代的制度与体制下，公司治理中党的领导是一个绕不开的话题。
现有的研究未能深刻解析党委会参与国有企业公司治理的机理，未能提出党委会参与董事会、监事会、经理层、信息披露、股东大会、利益相关者治理、股权结构优化、股利分配等方面治理的有效路径和方法，未能有效解决国有企业公司治理中存在的一系列问题。因此，如何构建党委会参与下具有中国特色的国有企业公司治理理论框架，是国有企业公司治理优化和完善的基础。
党委会参与下国有企业公司治理的基本理论框架是：将党的领导与公司治理深度结合，在党的领导下稳步推进公司治理;将党的监督理论和方法应用到公司治理的监督机制之中，构建具有高水平社会主义市场经济体制的公司治理监督体系;合理界定党委会、董事会、监事会的职能边界，将纪律监督和业务监督相分离，共同实现对“内部人控制”的约束;合理构建党委会、董事会、监事会、经理层之间的权力制衡机制，防止党委会自身监督和惩处权力的滥用;党委会监督可以更好地解决国有企业中的两权分离问题，更好地解决国有企业中的委托代理问题。
党委会参与国有企业公司治理理论框架是经典公司治理理论在我国特有的政治、经济、文化条件下所衍生的一種特色治理理论，包含如下基本要点：
第一，坚持党委会对公司治理规范性的监督。国有企业当前所实施的公司治理，并不是真正意义上的公司治理，严重缺乏规范性。党委会的参与是完善国有企业公司治理规范性的希望和寄托，甚至是唯一路径。党委会不仅要对董事会、监事会、经理层的行为规范进行监督，还要对股东大会、信息披露、利益相关者治理的制度规范进行监督。
第二，重视共产党员党性修养和党员先进性在国有企业公司治理中的作用。党性修养是共产党员的“心学”，党员先进性是党性的基本要求，体现了党员无产阶级先锋队的作用，是公司治理中的“战斗堡垒”，理应确保公司治理目标的成功。在西方公司治理中，不存在党的要素，因此，如何将党性修养和党员先进性契入到公司治理的各个领域，是国有企业公司治理中一个极具挑战性的难题。
第三，实施党的宗旨与公司治理基础假设的对立统一分析。党的宗旨是全心全意为人民服务，要求党员具有社会献身精神、不计个人私利、尽心尽职为群众排忧解难，即具有高度的利他性偏好。但是，公司治理的基础假设是“理性经济人”偏好，导致信息不对称下的逆向选择和道德风险，因而需要委托—代理机制来进行激励和约束。这两种截然不同的前提假设，在国有企业公司治理中相遇，需要用对立统一的观点来辩证地审视。
第四，重视国有企业公司治理中的产权虚置问题。国有企业公司治理有效性一再受到诟病的一个重要原因，是因为产权虚置。以张维迎为代表的一些经济学家认为，在产权虚置的基础上实施公司治理，是徒劳无益的。以林毅夫为代表的一些经济学家认为，在“超产权论”下，只要市场竞争有效，产权问题对公司治理并无实质性的影响。显而易见，产权虚置是国有企业公司治理无法回避的问题，也是党委会参与公司治理中不可逾越的问题。
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