基于政府职责的农村养老保障社会支持变迁
贺书霞 冀涛
[摘要]随着中国人口老龄化时代的到来、政府职能的转变和责任意识的显现，作为社会保障体系中最为薄弱的农村养老保障在传统家庭养老不断弱化的背景下，其发展和完善对于中国社会的协调稳定发展具有重要作用。政府作为公民权利让渡的产物，政府责任落实不仅是重要的社会支持因素的基础，而且对社会支持因素和体系发育具有重要影响。农民保障从“家庭保障”向“社会保障”转型过程有赖于政府责任的归位和加强，同时有赖于社会保障集体责任的实现和社会支持系统的融合统一，而且对政府和市场责任从自发存在到艰难剥离的变迁和可持续协调成长具有重要的引导和支持作用。
[关键词]养老保障;社会支持;农民权益
[中图分类号]F323.89 [文献标识码]A [文章编号]1009—0274（2019）04—0084—06
根据2014年国民经济和社会发展统计公报，2014年末我国60岁及以上老年人口已达总人口的15.5%，其中65周岁及以上人口占总人口的比例高达10.1%。[1]预计在2025年突破3亿，2034年突破4亿。中国农村与城镇地区老年人口抚养比差距预计将从2008年的4.5个百分点扩大到2030年的13个百分点。届时，农村地区的老年人口抚养比会达到34.4%，而城镇地区则为21.1%，[2]农村青壮年劳动力的外流实际上加剧农村老龄化和老年人口抚养比率，农村老龄化问题日益突出，农村老年配套服务严重短缺，老年人社会保障严重滞后。根据西方国家社会保障制度的发展经验，社会保障作为一种增进福利的制度安排，既是一种制度实体，更体现了一种“制度化的集体责任”[3]。随着社会的发展政府逐渐成为社会保障的责任主体。2013年《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》中对于我国养老保障提出“统筹城市和农村养老资源，促进基本养老服务均衡发展”的要求，充分体现了政府对作为我国社会保障体系重要组成部分的农村养老保障薄弱现状的重视。虽然政府职能本身作为社会支持要素的一个方面，[4]但政府职能的定位和责任落实情况对农村养老保障社会支持系统的发展及水平具有不同程度的制约作用，如政策安排、财政投入、社会导向、支持社会参与的氛围营造、专业体系培育、家庭及社区支持系统构建等。传统的家庭养老相对于不断增大的农村老龄化和养老保障需求已经独木难支，农村养老保障的改革和发展需要在重视传统农村保障的同时，强化政府职责和职能的回归及外部社会的广泛支持。
一、“全能家庭”的弱化与农村养老保障社会支持的“觉醒”
20世纪我国由于经济基础薄弱，国家实施“重点发展工业，农业扶助工业”的发展政策，农业不但需要解决国民的粮食问题，而且需要承担自身发展和扶助工业的重任，农民的医疗、养老等必要的保障由集体承担。家庭联产承包责任制实施以后农户作为最小的社会单元，通过农业生产除了给国家上交一定的生产提留外，还要承担家庭的衣食住行、养老医疗、子女教育等保障责任，以小农生产为特征的家庭承担起了“国”和“家”的发展保障重任，这种状况一直持续到2005年国家取消农业税的政策实施才开始改善，这一阶段受计划经济体制和国家政策导向的影响，政府责任和职能界定不清，[5]农村养老保障发展由于缺乏政府实质性的支持，几经探索但效果甚微，直至2009年以政府为责任主体相对明晰的新型农村社会养老保险制度（简称“新农保”）才逐步建立。
（一）农村养老保障发展与“全能家庭”的功能弱化
改革开放之初，以家庭为单位的农民不仅要承担农民教育、养老和发展等职责，而且要实现“以农辅工”的重任，家庭的全能具有制度安排和历史需要的合理性，农村养老保障也被理所当然的认为是家庭的职责。改革开放推动了中国经济社会的快速发展，中国国力日益强大为农村养老保障事业的发展奠定了良好基础，“新农保”的实施标志着政府职能在社会保障事业方面的回归和责任的落实，政府的职能回归和责任落实即等于农村养老保障的社会支持的显现，虽然目前水平有限，但对于农村养老保障发展具有里程碑意义。
新中国成立之初我国农村养老保障除农业合作社和人民公社时期主要由集体经济承担，改革开放至2009年“新农保”建立这一时期一直是土地保障和家庭保障占据主导地位。农业合作社和人民公社时期农村集体经济在完成国家生产提留的同时承担起一定的农村养老保障责任。家庭联产承包责任制的实施和改革开放使我国农村生产力获得解放和快速发展，经济社会的发展为农民社会养老保障制度建设奠定经济基础的同时也使农民的生活面临自然和市场的双重风险，农民的养老保障社会化需求也与日俱增。改革开放后我国农民养老保险制度的探索经历了20世纪90年代建立的养老保险制度和2009年建立的“新农保”两个阶段。20世纪90年代建立的社会养老保险制度规定资金筹集以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策支持的农村养老保险制度，在实施中由于家庭联产承包责任制以后集体经济弱化导致集体的补助难以兑现，实质上成为了个人储蓄养老，农民参保积极性不高，加上政策和体制变化，制度一度中断。随着计划生育形成的“4-2-1”家庭的普及和大量青壮年农民进入城市，农民养老问题突显并成为民生焦点。2009年9月国务院颁布的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》标志着从国家层面确定建立新型农村社会养老保险制度的实施，新农保的保障基金由个人缴费、集体补助和政府补贴三部分构成，在支付模式上分基础养老金和个人账户养老金两部分，其中基础养老金由国家财政全额支付，明确了政府在农民养老保障中的經济责任。但目前国家财政确定的基础养老金55元/月左右的标准对于广大农村老人来说也只是杯水车薪，传统的土地保障和家庭保障暂时还难以退出养老保障，社会养老的保障水平和层次还有待完善。
（二）农村养老保障社会支持的“觉醒”
在传统“全能家庭”的职能作用下，家庭成为农民养老的主要力量和核心要素，政府在农村最基本的社会救济实施过程中成为发挥作用的唯一的社会支持力量，但这并不意味着农民社会保障发展能够被家庭所支撑，即使在改革开放之前家庭保障相对强化时期，家庭对于农民的养老存在的“不能养”和“养不好”等问题。但在这种背景下农村养老保障社会支持因素的社会基础较弱，因而除“农村五保户”等救济措施具有社会保障的色彩以外，社会保障未能在农村养老保障中体现其功能和作用。随着改革开放和中国家庭的变迁，农民的社会保障需求和农村实际情况等外部环境在不断变化，实际上农民社会保障的社会支持也在逐渐“觉醒”。
我国养老保障制度自20世纪50年代初期始建，农村养老保障制度在1986年开始探索建立，1992年民政部颁布《县级农村社会养老保险基本方案》标志着农民养老保险制度在全国推广。由于农村养老保障保险基金筹资渠道单一且难以实現保值增值致使传统制度缺乏可持续性，政府责任的缺失、待遇水平偏低及社保基金要维持养老和从业人员的福利薪资，传统制度未能产生足够的吸引力，导致“老农保”制度一度中断，特别是农民的城市化流动和“老农保”区域碎片化之间的矛盾随城镇化和工业化的发展日益突显，相对于城镇职工养老保险和城镇居民养老保险政府在农民养老保险上的投入严重不足，导致“老农保”制度难以为继。2009年“新农保”的试点推广，2012年“新农保”的全覆盖标志着农民养老社会保障的格局已基本形成。2011年国务院颁布《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》指出政府主导、多方参与，发挥市场在资源配置中的基础性作用，打破行业界限，开放社会养老服务市场，采取公建民营、民办公助、政府购买服务等多种模式，鼓励社会力量兴办养老机构，农村养老保障社会支持发展进入了一个新时期。
由此可见，经济发展过程中经济发展基础和发展战略严重影响政府的农村养老保障决策，农村养老保障的发展甚至是服从于国家政治和经济发展的需要，而农村养老保障改革和发展本身所需要的各种政策愿景兑现几经波折却并不理想。家庭试图完全承担农民养老却难以适应经济和社会的快速发展，农村养老保障的社会支持需求日益强烈，“新农保”的实施虽然由于经济和体制制约，目前未能有效解决农村养老保障的需求和发展，但政府财政力量的支持和政治支持的介入标志着农村养老保障社会支持力量的真正“觉醒”。
二、“官民博弈”：政府职能转变及责任加强与农村养老保障支持的分化
20世纪随着改革开放的实施，计划经济体制逐渐被市场经济体制所替代，市场成为资源配置的主要机制，政府由原来对微观主体的指令性管理转换为为市场主体服务为主，政府职能的回归为农村养老保障社会支持的获得和分化提供了条件。
（一）农村养老保障环境的变迁
第一，农村养老嵌入其中的政治制度和政策环境发生了变化。在1956—1978年由于集体经济的存在使大多数农民的养老得到保障;随着经济体制的改革，以村为单位的集体经济迅速弱化，我国自20世纪80年代开始探索农村养老保障制度建设，1986年江苏沙洲“全国农村基层社会保障工作座谈会”，1991年《县级农村社会养老保险基本方案》颁布，1998年由于政府机构改革农村养老保险由民政部门移交劳动与社会保障部门，1999年7月国务院决定对原有的业务暂停并进行清理整顿，2003年《关于当前做好农村社会养老保险工作的通知》和《关于认真做好当前农村社会养老保险工作的通知》等文件颁布，[6]随着市场经济的发展，农村养老保障曲折的发展历程直到2009年国务院“新农保”政策出台，2012年“新农保”实现全国范围的全覆盖。“新农保”不仅是农村养老保障发展的转折点、里程碑，而且也说明一旦国家支持力度衰落，农村养老保障便一蹶不振。2013年《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》提出到2020年，将全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系，养老服务产品更加丰富，市场机制不断完善，养老服务业持续健康发展。这体现了农村养老社会化的环境正在逐步优化。
第二，农村养老保障的组织和承担主体发生了变化。1978年家庭联产承包责任制的实施，一个实施全能性社会经济控制的人民公社不复存在，[7]村镇经济的迅速弱化使集体养老丧失了组织载体和承担基础。虽然在2002年之前村镇可以通过“乡统筹、村提留”等方式承担“五保”老人的晚年生活，在2002年税费改革以后“五保”老人供养的集体经济基础也不复存在，“五保”老人供养转而成为国家承担的国家福利。一般农村老人则通过家庭收入内部的代际转移实现养老保障，即家庭养老成为了农村养老保障的主要方式。在经济转型过程中，农民子女的日益频繁的城镇化流动在城镇生活方式的冲击下，传统的“孝”文化逐渐淡化，农村舆论监督功能也随着生活方式的改变日益弱化，土地相对收益的降低也导致土地保障功能趋于弱化，随着计划生育实施中“4-2-1”家庭模式的普及，家庭养老受到了严重挑战，传统农村养老保障方式日益突出的问题成为我国新时期社会发展和谐的重要问题。
第三，市场经济的快速发展对农村养老保障发展起到了推波助澜作用。首先，改革开放后中国经济持续增长使国家的财力不断增强，农民的经济收入和生活水平也不断改善，这为农村养老保障的发展提供了必要的经济基础。其次，内需作为促进经济高速增长的重要方式之一，农村养老保障的发展对于免除占中国人口比重多数的农民后顾之忧、释放农民需求无疑具有重要促进作用。再者，市场经济的发展要求政府职能回归，政府职能回归要求政府对农村养老保障中责任缺失进行弥补。
（二）社会发展与政府职能及责任的逐渐明晰
市场经济的发展大大推动了经济社会的发展，城镇化和工业化加速推动了劳动力的异地流动，以家庭为中心的保障功能日益弱化，人口的老龄化使农民对社会保障的需求日益强烈。社会保障的发展如果不能跟随社会时代进步而进步，以家庭为中心的家庭保障不仅面临崩溃的可能，而且会影响我国社会经济的稳定和可持续发展，家庭对农民保障的弱化已经引发“倒逼”机制，社会力量和农民保障的突出问题成为农村养老保障健全社会支持的警告。
政府职能是农民社会保障改革和发展社会支持系统具有主导作用的重要因素。当社会发展到一定水平，家庭难以支撑农村养老保障的重任时，政府作为社会支持的主导因素成为农村养老保障持续发展的关键。政府职能在加强和改善经济调节和市场监管的同时，要更加注重社会管理和公共服务，把财力、物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把领导精力更多地放在促进社会事业发展与和谐的社会建设上。[8]正是政府职能的转变使政府的服务和管理功能回归，农村养老保障发展和改革的社会主体地位才能合理确立，农民社会保障才得以发展。“新农保”的实施显示了政府职能的明晰对农民养老保险改革和发展的重要意义，政府从对农村养老保障政策引导角色转变为发展主体角色更是市场社会力量作用下养老保障支持艰难的分化。
（三）农村养老保障社会支持的艰难分化
新中国成立以来，我国农村养老保障制度模式伴随经济体制、农村土地制度和农业生产经营方式的变化不断变迁。新中国成立初期国家由于“一穷二白”，在农村除了基本的社会救济，国家无力建立农民社会养老保障制度;在农业合作化和人民公社时期农村是以集体经济制度为基础，农民的养老保障以集体保障为主;随着改革开放和市场经济体制的确立，以家庭联产承包责任制为基础的家庭保障和土地保障成为农村养老保障的重要方式;2009年“新农保”制度的实施标志着农民养老社会保障时期的到来。
1.市场膨胀，政府被动补救。改革开放后家庭联产承包责任制使中国集体经济时期发展起来的各项社会保障与福利事业因失去原有的经济基础而崩解，以家庭为单位的土地经营承担起了农民养老的保障作用，这种家庭保障和土地保障也成为农村老年人养老的主要保障方式。但随着市场经济发展和中国计划生育中家庭人口结构的变化，农民的生活不仅被置于市场和自然灾害的双重风险之下，而且传统家庭的养老保障作用日益弱化。
为顺应社会发展和农村实际需要，国家逐步建立农村社会保障制度并进行了探索，1991年国家出台《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，由于实施过程国家只进行政策引导，缺乏财政支持，农村养老保险工作一度出现参保人数下降、基金运行难度加大等问题，1999年国家叫停并开始对农村社会养老保险进行整顿规范。在中国人口老龄化背景下农村经济水平不断发展和农民城市化流动加速的情况下，2009年国家推出了具有福利性质的“新农保”制度，“新农保”制度的基础养老金部分由政府财政全额承担，政府在农村养老保障制度中政府资金的投入不仅有利于实现社会保障“广覆盖”的目标，也有利于调动农民参保的积极性，从而推动“新农保”的顺利开展。
2.家庭保障弱化，政府逐步接管。经济体制从计划经济向市场经济的转型必然引起社会的转型，其中重要的一个体现就是政府职能的转变。政府从对经济发展的管理到服务职能的逐渐回归，在农村养老保障需求日益强烈的背景下涌现出一些典型的养老公益和民间组织，如典型的江苏大圣寺在“帮天下儿女尽孝，替世间老人解难，为党和政府分忧”理念下举办的安养院引起社会巨大反响。实际上中国早期涉足养老支持的是政府及集体组织，如政府设立的敬老院、以集体为单位对鳏寡孤独个体实施的“五保户”制度，但政府或集体组织的养老保障对象极其有限，仅仅限于特殊群体的救济层面，一般农民的养老主要依靠家庭来承担。国家对于民间组织举办养老机构在制度和管理上给予相对优惠的政策，如免缴市政公用设施配套费等有关收费、煤水电等价格优惠、免征企业所得税等。由于农民的养老支付能力有限和养老组织运作的风险较大，民间组织对于农村养老的热情并没有因为政策激励而激发，政府尝试通过政策引导建立以个人和集体为责任主体的农村养老保障体系，但因为农村集体组织经济能力随改革开放迅速弱化而导致这种探索以失败告终。在城镇化和工业化快速发展的背景下，农村养老保障成为解决“三农”问题的关键因素之一，政府适时推出的“新农保”虽具有长远发展的积极因素，但保障水平有限。
经济责任作为我国农村养老保障发展的关键，“新农保”的实施标志着政府在农村养老保障中责任的体现的响应对于农村养老保障的发展、落实和深化具有重要意义。“新农保”作为农村养老保障改革的里程碑迅速得到了农民的响应，在这场改革中，传统以家庭为主导的农村养老保障模式至少在形式上过渡为以政府为主导、社会养老和家庭养老等养老模式并重的新模式。实质上“新农保”是自上而下的政府行为，不过与以往不同的是政府在农村养老保障中的主体责任逐渐明晰并走向前台。在前后台的角色转换中，一方面政府被推上前台但可能难以主动，因为在政府的政治体制下政府对农村养老保障的重视关键体现在财政支持的利益方面，而农村养老保障发展的关键却是政府的财政扶持;另一方面政府责任的承担并不意味着家庭责任可以完全退出，在农村养老保障的现有保障水平下家庭仍然发挥着农民养老不可替代的作用。正是由于政府和家庭在角色转换中的不对等关系，前台和后台的界限有时会变得模糊。
三、政府职能及责任回归对农村养老保障社会支持的主导作用
农村养老保障的改革和发展需要社会广泛的支持，即使在“全能家庭”模式下社会支持因素也自发存在，但其发挥的作用比较有限。在农村养老保障改革过程中政府被迫在多个领域转入前台，以政府为主导的社会支持因素对于农村养老保障的发展作用得以彰显。但是政府职能转变并非一蹴而就，政府职能转变受财政水平、执政理念和战略意识等因素制约，难免在问题处理上处于被动应付状态。重新认识政府职能对农村养老保障社会支持的主导作用，需要重视以下三个方面。
（一）完善农村养老社会保障是改革和发展的必然趋向
虽然目前农村养老保障还是以家庭养老为基础，农村养老保障是走向福利还是基于家庭目前已经明朗，“新农保”不仅显现了政府的选择，也预示了农村养老保障社会化的必然趋势。在中国工业化、城镇化不断加速的背景下，农民家庭结构变化、农业人口流动加剧、传统孝文化的淡化和土地保障功能的弱化导致农村家庭养老保障功能不断弱化，根据世界发达国家社会发展经验和我国社会发展形势，“新农保”的政策实施不仅是发展中的政府选择，更是农民社会保障发展的必然趋势。“新农保”作为中国历史上面对农村人口正式的社会保障制度，是一种效益更高，更适合中国国情的制度模式对原有养老模式替代的过程。“新农保”在某种程度上实现了一些制度创新：第一，明确了政府在农村养老保障中的财政责任，即政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，對东部地区给予50%的补助;[9]第二，明确了政策目标，即在2012年底实现全体农民全覆盖。虽然“新农保”制度在中国农村已经落地生根，但给付水平不高、异地衔接不畅、城乡二元化等问题的解决还有待于更多制度上的完善和创新。
（二）政府职能和责任的落实本身是重要的社会支持因素
对于农村养老保障的改革和发展，政府职能定位的影响是关键和全局性的，政府职能的缺位会导致农村养老保障发展受挫和改革失败，政府支持的缺失主要表现在三个方面：一是政府对于农村养老保障的基本保障投入不足，例如政策支持和财政投入;二是在追求效率的过程中，缺少对社会保障发展的公平维护，从而使弱势群体承担了更多的改革成本;[10]三是缺少对市场和社会的有效监管，政府的社会管理和公共服务职能薄弱。[11]作为农村养老保障改革和发展社会支持的主导力量，政府在三个缺失方面具有查缺补漏的重要责任。在政府职能转变的背景下，政府公共服务和管理职能的回归对于市场经济中的行为逻辑转变和缺失的弥补是重要的契机，经济发展、农民需求和社会需要等发展也推动了政府在农村养老保障方面的回应和支持。在社会需求的推动下，河北肥乡县的互助幸福院、山东的农村幸福院、江苏镇江大圣寺安养院等养老方式成为市场和民间组织参与农村养老的典型事例。政府职能的转变不仅需要重视社会需求中政府职能缺失的弥补，而且需要通过监控和调控实现对其他社会力量进行引导、培育和宏观监控。
（三）主动引导和培育其他社会支持因素参与农村养老保障体系
政府职能转变的关键是政府职能的回归和政府责任的落实，这不仅对释放社会力量支持农村养老保障的发展，而且政府也落实了在农村养老保障发展中的责任。也就是说政府不仅要发挥自身在农村养老中重要的社会支持作用，还要培育其他社会支持因素参与到农村养老保障的改革和发展中。[12]政府在农村养老保障中的社会支持作用主要是基于政府职能回归对政府在农村养老保障中支持缺失的弥补，特别是政府在农村养老保险制度中的责任落实，包括政治责任与经济责任两方面，政治责任主要指出台专门性的法规和规章，组织引导农民参保及采取合适的强制形式;经济责任主要是各级政府应该承担起政府在农村养老保障发展中的财政义务;政府在培育和发展社会支持系统需要从体制建设、法规完善和政策扶持等方面进行完善，首先是从政府体制转换的角度完善社会支持系统发挥作用的机制，引导农村养老保障改革和发展的社会支持健康可持续发展，其次是通过完善法规，不仅对社会力量从法律层面进行保护和监督，同时对于政府职能发挥也能够进行规范，[13]再者是进行政策扶持，通过制定支持我国农村养老保障改革和发展的社会投入鼓励政策和财政扶持政策等，扶持引导农村养老保障改革和发展的社会支持体系可持续健康成长。
（四）社会支持的市场平台需要政府积极介入以避免市场失灵
社会保障作为一个生产要素发挥作用，首先通过促进社会公平，创建稳定的社会环境和具有凝聚力的社区生活，保证经济发展的基础，以影响和增进国家经济竞争力。[14]中国经济的快速发展有赖于社会保障事业的进步以保障所有的人群能够享有经济发展的成果，也有赖于社会保障助推经济与社会协同发展。由于市场经济是以竞争和完全信息为基础，其对市场的调节具有短期、自发和盲目的特点，因而社会发展的长远目标和社会效益最大化无法通过市场调节获得，即市场失灵。在社会保障领域市场失灵主要体现在商业保险市场逆选择、道德风险及其后果、老年储蓄不足、信息不完备等[15]。政府作为公民权利让渡的产物，在社会经济生活中对于公共品的提供、社会财富的再分配、社会效益最大化等宏观调控具有责任，市场失灵成为政府介入社会保障的原始驱动力，纠正市场失灵和弥补市场缺陷也是政府重要的职责。在市场经济社会，强调社会保障以政府为主导并引入市场机制不仅可以克服和弥补市场缺陷，同时对于弥补政府运行效率的缺陷也有重要作用，特别是在我国市场经济尚不完善，社会保障现实国情和传统转型的背景下，政府主导的社会支持体系将是我国社会保障发展的重要模式。
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