当前我国开放大学建设的新内涵和新策略
周世菊
【摘 要】新时代下，我国开放大学进入了系统建设时期，必须要不断明确其新的建设內涵，积极落实国家对开放大学的办学定位要求。但就现实而言，开放大学的内涵式发展，在治理架构和治理机制、办学规范和质量标准、衔接性和融通性学习制度的建设以及应对在线教育竞争等方面依然存在问题。开放大学建设必须要构建新型的组织架构和治理机制、构建“适需有效”的教学模式与学习方式、健全办学规范和质量标准、加大师资队伍建设力度，以及构建融通性与衔接性良好的终身学习制度。
【关键词】开放大学;内涵;瓶颈;学习资源;策略
【中图分类号】G72?? 【文献标识码】A?? 【文章编号】1001-8794（2019）08-0030-06
2012年，中央电大改制为国家开放大学，上海、云南、江苏、广东、北京等5地的电大改制为地方开放大学，标志着开放大学成为高等教育改革的探索者。过去6年来，“1+5”开放大学系统按照教育部发布的《关于办好开放大学的意见》（下称《意见》），围绕面向全体学习者，构建没有壁垒、没有界限的信息技术与教学过程相结合的教与学的体系，实现了优质教育资源的共享，为开放大学体制探索积累了丰富的经验。因此，有必要总结过去6年多来我国开放大学建设与发展的经验，进一步明确其建设新内涵，认清其发展过程中存在的现实问题，进而明确其未来建设的新策略。
一、当前我国开放大学建设的新内涵
教育部的《意见》指出，开放大学是高等教育改革的重要载体，要将开放大学建设成服务于学习型社会和终身教育体系建设的新型高校。在“双一流”的要求下，必须要从更精准的角度，聚焦新型高校、新型载体和一流大学等关键词来重新梳理和明确开放大学建设的内涵。
1.开放大学建设新内涵的再聚焦
开放大学建设作为我国高等教育发展的新尝试，自从其成立起就担负着高等教育改革的重任。换言之，推进开放大学建设既不能够按照过去电大系统的建设模式，也不能够照搬普通高校的发展模式，更不能盲目照搬国外开放大学的建设与发展模式，而应该走自己的路，探索自身的建设与发展模式。实际上，国家开放大学被视为是新旧体制的结合体，地方5所开放大学也是按照各自区域方位的发展需求来探寻新的建设方向和目标。如北京开放大学立足于北京市的区域经济社会发展要求，办学质量提高与开放性建设同步，智慧校园与和谐校园建设，以人才培养为基点。[1]江苏开放大学更是明确了开放化、社会化、应用化的办学思路。[2]基于“1+5”的探索，新时代开放大学建设的新内涵还必须在以下几个方面再聚焦：
第一，构建新型的高校架构。开放大学是新型大学，应担负新的功能和使命，需要对其架构进行重组。按照学历教育和非学历培训相结合的要求，构建成年教育、社区教育、老年教育等分类系统，强化开放大学建设的顶层设计，重点构建教学、科研、管理和信息化等方面的组织架构，将开放大学办成服务于区域经济社会发展，服务于终身教育体系建设的新时代高校。同时，开放大学在注重开放、共享的前提下，还需要重新构建办学系统，激发各个办学领域的活力，形成一种能够贴近社会现实、全面实现资源共享的开放办学共同体。
第二，构建新型的教学供给机制。开放大学的办学体制和机制不同于传统的电大，也与普通高校迥异，应为全社会、全体民众搭建一个丰富多样的学习平台。课程学习的模块建设是主体，但必须要重视学习者需求，突出课程模块的跨专业和学习者跨学科的灵活性。在线学习是其教学供给的主要路径，需要突出大规模化和低成本，因此，需要注重信息技术和教育教学过程的深度融合，凸显对学习者个性化学习的支持。从这个意义上看，在线学习的便捷性、课程面授的高效性和学习支持系统的灵活性，共同构成了教育供给机制的核心要素。
第三，建设新型的师资队伍。任何教育形态，教师始终是核心要素。开放大学的师资队伍建设也必须体现出其新型性，突出教学、科研、信息技术应用、学习服务四个方面的能力。
首先，开放大学的教师自身必须是终身学习理论的践行者，应该具备线上和线下教学相结合的能力，能够以教学促科研以及科研反哺教学，进而能够探索本学科、本专业的前沿问题。[3]
其次，开放大学的教师还必须有较强的专业拓展能力以及面向各类教育形态的多元教学能力。
此外，在教师队伍建设中，开放大学还必须要改革传统的教师评价体系，按照开放大学的办学目标和理念来构建过程性评价机制。从数量评价转向质量评价，从单一评价转向多元评价，逐步建立起教师职业发展体系，不断提升教师的职业荣誉感和归属感。
第四，构建新型的运行机制。开放大学在建设过程中，必须要改变传统的电大单中心运行模式，通过构建专业化、特色化的多中心分校体系来实现办学质量的全面提升，打造体系化多元化分中心教学特色，促进开放大学的个性化发展。同时，开放大学在构建新型运行机制过程中，还要注重合作办学，充分利用普通高校、职业院校以及行业企业的资源，构建区域性的开放办学共同体。
2.开放大学建设新内涵的再提炼
开放大学建设必须要以学习者为中心，形成按照学习者的需求进行办学的理念，进而将开放大学打造成真正的开放平台，并与区域经济社会发展密切结合。为此，从开放大学建设内涵的角度出发，还应该包括以下几个方面的内容：
第一，办学模式：“高校+系统+平台”。开放大学首先是新型的高校，在建设过程中必须要遵循高等教育发展之规律，具备大学的各项功能，成为合格的高校。对于系统而言，开放大学应该是一个能够大规模、低成本地普及优质教育资源的体系，能够不断满足学习者个性化学习需求的多中心体系。此外，开放大学还应该是一个平台，这个平台应该能够吸引社会各项优质资源加入，是资源平台，也是学习平台，能够满足终身教育体系和学习型社会构建的基本要求。
第二，服务内容：“学历教育+非学历培训+社区教育”。开放大学必须以人才强国为目标，在确保优质教育资源公平供给的过程中，成为社会急需人才的响应者。故此，开放大学应该以培养应用型、岗位型人才为目标，集合开放大学体系的优质资源，为区域经济社会发展培养人才。在注重学历教育同时，开放大学更要突出其开放性、共享性和公益性，构建社会公益性培训平台，并逐渐打造成为具有区域影响力的社会培训品牌。[4]此外，开放大学还可以深入到社区教育中，为社会各类人群提供适合的终身教育服务。
第三，办学机制：“公共财政+市场运作”。电大系统在过去的几十年时间内，形成了一定的市场化运作经验，而市场化机制也成为电大系统保持活力的基础，市场化机制是电大系统的主要办学机制之一。但开放大学必须服务于学习型社会和终身教育体系建设，体现较强的公益性，公共财政应该加大支持力度，只有两者进行有机结合，开放大学才会具有持续的办学活力。
第四，学习制度：“教育资历框架+学分银行”。开放大学作为一个平台和体系，其学习者遍布社会各个行业，需要建构多元化的入口和出口，进而适合学习者的个性化学习。开放大学在建设中应该致力于推进职业资历框架和学分银行制度建设，加大力度与普通高校、职业院校、社会培训机构的合作，面向学习者提供统一的、标准化的学习成功认定模式。学习者在统一的标准体系下获得的学习成果，能够得到不同领域的互认，这就是对学习者学习的最大激励，更是开放大学获得社会认可的基础。
3.开放大学建设新内涵的再升华
“办好人民满意教育”，这是我国一贯坚持的教育政策。提升教育质量既是时代的呼唤，也是解决新时代教育供需矛盾的需要。 如今我国普通高校正在大力推进“双一流”建设，学习者规模远远超过普通高校的开放大学，是否也需要推进“双一流”建设？这个问题尚未形成定论，但开放大学建设必须要立足于优秀、优质的质量目标，充分发挥其特色，体现开放大学的比较优势。
第一，构建高质量的人才培养体系。以办学质量获得社会认可是开放大学获得社会合法性的基础。开放大学在建设过程中，应该尊重开放教育的发展规律，突出人才培养体系的地位，构建高质量的人才培养标准。为此，开放大学在人才培养过程中，需要强化理论与实践的结合，注重学习者综合素质提升和岗位能力增强的结合，通过岗位能力提升来引导社会转变人才培养唯学历模式。开放大学只有确立了高质量的人才培养标准，才能实现其教育供给与社会需求的对接，才能够满足不同学习者的个性化學习需求，最终才能获得社会认可。
第二，构建精准高效的学习服务体系。学习服务体系与教学过程有着密切的联系，要构建精准的学习服务体系，就必须有明确的教与学的规范，教师的教学规范和学习者的学习规范必须保持对应。唯有如此，用人单位才能够清晰地看到开放大学人才培养过程。在这个过程中，还必须要加强开放大学教与学过程的质量控制，明确质量控制的目标、内容、方式，进而形成一个质量控制的大数据系统，不断为智能化教与学的过程提供辅助，最终形成精准高效的学习服务体系。[5]
第三，建设优势特色的学科专业体系。对于任何一个高校而言，优势学科、特色专业、精品课程始终是高校教学核心竞争力的体现。开放大学在建设过程中，必须要立足于区域经济社会发展和学校特色，打造1—2个有优势的学科群，围绕学科专业群打造专业建设点，提升学科的影响力。同时，还需要打造一批特色专业，充分展示每个开放大学的比较优势。在学科、专业建设过程中，课程是基石，必须要围绕优势学科群和特色专业，加大精品课程建设力度，为优势学科群和专业发展提供支撑。
第四，构建应用主导的技术支撑体系。开放大学的首要特点是开放性，因此，开放大学在建设过程中必须要充分运用现代信息技术，加强智慧校园、智慧教学、智慧学习、智慧管理系统建设，不断推进现代信息技术与教育教学过程、教育管理过程的深度融合。此外，还需要充分运用大数据、人工智能等技术，建立学习者学习数据的采集、分析和服务体系，为信息技术与教育教学过程、教育管理过程的融合提供支持。
二、当前我国开放大学建设的瓶颈问题
在社会主义新时代，构建中国特色和世界一流的开放大学体系是国家对开放大学的基本定位，同时也是电大系统向纵深方向转型的基础。新时代开放大学建设有新的内涵目标，现实与内涵目标依然有较大差距，这是影响开放大学新内涵作用发挥的制约要素。
1.新型高校治理架构和治理机制亟待完善
国家政策对开放大学的定位是新型高校，既然是新型高校，其组织架构必然不同于电大，也不同于普通高校。开放大学在建设中，只有构建了新型高校的架构体系和治理机制，开放大学建设的新内涵才能转变为现实。
客观而言，我国的电大系统在长期市场化运作中，形成了自身的办学特色和运行模式，但这些办学特色和运行模式并不能适应开放大学建设的要求，国家法律和政策赋予了开放大学更多的责任和功能，必须要构建新的组织架构。为此，各地开放大学在发展中，也在积极探索新型的高校治理架构和治理机制，比如增加非学历培训管理部门，不断扩大自身的资源获取能力等等。[6]实践中，在治理架构上，开放大学有意模仿普通高校的治理体系，建立了大量的二级学院作为学科专业建设和人才培养主体，但这种架构设置及相关政策与开放大学的定位比较，有很大的差距。
与此同时，由于国家和地方事业单位改革力度在不断加大，对开放大学系统建设带来了显著影响。开放大学建设的高效运行体系纽带尚未形成，在国家大力推进治理体系现代化建设的背景下，开放大学要想成为一流高校，走出与普通高校不一样的路，迫切需要构建新的组织架构和治理机制，不断完善职能，发挥更高效的作用。
2.应对在线教育市场激烈竞争的能力不强
我国电大系统是随着各类学习媒介和信息技术的发展而发展起来的，在不同的历史时期形成了不同的教与学的模式。毫不夸张地说，媒介技术和信息技术应用一直是电大系统的专长，但是，今天信息技术已经在各级各类学校中得到了广泛的运用，从开放教育资源的兴起，到MOOC、视频公开课。普通高校也开启了面向大众的教育开放之路。社会上的各类在线教育不断扩大，依托信息技术不断创新教学方式和方法，逐步在在线培训中树立了良好的品牌效应。开放教育市场的变化，使得开放大学的技术、资源等优势已经不复存在。[7]面对日渐激烈的市场竞争，开放大学因为传统的电大体制机制等原因，在教育教学改革中的动力不足，至今也没有形成清晰的开放教育教与学的模式以及质量评价和保障体系。如果开放大学不能认清自身所处的地位和激烈竞争的市场环境，其传统技术和资源优势就可能会淹没在网络教育的大潮中，新内涵建设也就无从谈起。
3.办学规范与办学质量标准尚不清晰
办学规范和质量标准是开放大学得以生存的基础，开放大学要想走出一条特色发展之路，必须要有清晰的、明确的以及可操作的办学规范和质量标准。如果开放大学的办学规范等同于普通高校或是与电大系统一样，那么开放大学建设必然会丧失特色，就无法建设成为新型高校。但在现实中，开放大学的办学规范和质量标准并不清晰，其人才培养质量的评价标准也局限于普通高等教育的评价体系中。有学者断言，如果开放大学在办学中不构建清晰的办学规范和质量标准，继续沿用普通高校的规范体系和质量控制模式，开放大学的开放性就无从谈起，其办学理念和特色必然也会丧失。基于此，开放大学的办学规范和质量标准必须明确，不能置身于普通高校标准中，否则，将会成为普通高校的低端版，也就无法获得社会的真正认可。
4.融通性和衔接性的学习制度尚未形成
过去几十年来，电大系统之所以得到蓬勃发展，主要得益于改革开放以来社会对人力资源的大量需求以及承认学历补偿教育的需求，历史造就了电大系统。成人学历提升、技能提升以及市场化培训等成为推进电大系统壮大的动力。但是，这些外源式的推动因素已经发生了重大的变化，开放大学在建设中不能再依赖这些外源性因素，必须要从传统的学历教育转向服务全民需求、服務终身教育体系和学习型社会建设的办学模式。按照时代的要求，重新设计开放大学的各项运行机制、学习制度和动力系统。在这些制度体系中，最为重要的就是要建立融通性、衔接性的学习成果转换制度。但现状并不令人满意，除了“1+5”系统之外，其他地方的开放大学在衔接性、融通性制度建设上依然是形式大于实质，概念多于实践。具有良好的融通性、衔接性的学习成果转换制度之所以没有形成，关键在于学习成果的互认领域有限，且社会认可度不高。此外，社会用人制度以及人才评价体系唯文凭、唯学历的倾向依然突出，对学习能力评价没有足够的社会支持。
三、当前我国开放大学建设的新策略
开放大学建设已经不同于电大系统建设，必须与终身教育体系和学习型社会建设始终保持同步，与社会大众的个性化、多元化学习需求保持同步。过去的6年多时间，是我国开放大学建设的探索期，经过这几年的探索，新时代开放大学建设必须要聚焦主要问题，进入系统建设时期。由此，开放大学建设亟待确立问题导向意识，深化内外部改革，打通内外部资源衔接，以推进其精准高效发展。
1.构建新型的高校组织架构和治理体系
客观而言，我国普通高校的治理架构和治理体系基本形成，积累了较为丰富的办学经验，开放大学在建设过程中，需要在这一经验基础上进行系统调整。开放大学的组织架构必须要结合其办学系统，结合学习型社会建设的要求，突出办学公益性和市场性、公共财政支持和市场化运作的特征。
第一，在外部组织架构方面，开放大学必须要打破传统的电大单中心办学模式，建立多中心的特色化新型架构系统，使得各地的分校能够成为分中心，按照自身的特色来开展专业建设，与区域范围内的政府、行业企业合作，充分利用校外资源，将分中心构建成为一个个优势互补的专业教学中心。
第二，在内部组织架构方面，开放大学必须打破传统的二级学院之间的壁垒，按照“平台+系统”的要求，建立平台式的二级学院管理模式。开放大学必须以学校为基点，以课程学习为基本单元，按照社会需求导向的原则来构建动态的专业调整机制。[8]目前，二级学院管理模式略显僵化，其不应成为教师、专业、资源和课程的垄断者和占有者，而应该成为一个组织者、建设者、使用者和开发者，成为学科建设、专业建设的平台，特别是教师尽管是隶属于各个二级学院，但根据专业动态调整的要求可以进行跨学院的流动。
第三，在管理运行方面，开放大学必须要推进学历教育、非学历培训、社区教育等多种教育形态的融合，构建项目化的管理模式。显然，开放大学进入了系统性建设时期，其所面临的问题会较为复杂，会涉及众多的部门和各种问题。现有的条块化管理模式无法应对交叉的复杂问题，通过建立项目制管理方式，可以按照问题导向意识来落实各个部门的责任，破解长期以来条块化管理造成的人财物力的浪费。
第四，通过信息技术优势来实现管理流程的重塑。专业化、共享性和开放性始终是开放大学建设的核心要素，基于这样的特点，开放大学建设必须要充分发挥信息技术的优势，推进开放性、共享性、专业性的结合，避免低水平的重复建设，加速推进各类资源的聚集，强化多部门的协同合作，进而将开放大学建设成为开放的共建共享平台。
第五，积极构建政府支持和市场化运作的治理机制。开放大学建设始终要保持公益性与市场化的有机融合，以保证政府的资源投入实现最大化的效益，但在融合过程中，必须要保证市场化机制的激励效应，构建以学习者为中心的服务体系。
2.构建“适需有效”的教学模式与学习方式
在普通高校、社会教育机构大力推进MOOC、翻转课堂、混合教学等改革的情况下，线上和线下混合的教与学模式不再是开放大学的优势和特色。 开放大学在建设中，必须要展示自身的特点，突出“适需有效”的原则。毕竟开放大学的学习者面临着一定的工学矛盾，同时学习基础、学习目的、生活经历经验等均不同，每个学习者的学习方式极为个性化。因此，开放大学建设在促进教与学技术发展的同时，应该树立适应需求、适合需要——适需的办学理念，按照适需有效的总体原则，在推进教学模式构建中，要做好以下几个方面的工作：
第一，推进课程一体化建设。教师应该按照不同课程的要求和特点，合理确定线上和线下教学内容和课时比例，明确不同模块的考核和评价方式，按照一体化的要求来设计课程资源和学习支持体系，加大教学过程与质量评价的结合，进而保障课程的高质量。
第二，构建以课程模块为中心的专业建设机制。课程的模块化管理实际上对课程的内容、质量提出了更高的要求，模块本身就是内容的一部分，由此可以在一定程度上避免重复建设。开放大学在建设中，需要以课程模块为基础，以社会需求为导向，不断调整专业设置和专业建设方式。同时课程模块化还可以吸引更多的其他专业的学习者，可以为跨学科复合型人才培养提供条件。
第三，加大教学质量评价和教学全过程的结合。传统的教学评价和教学过程是分离的，教学在前，评价在后。而教学与评价中间的时差为最后的教学评价带来了一定的误差，不利于教学评价的科学化。[9]将质量评价和教学全过程进行结合，实际上就是将评价标准嵌入到教学过程中，教师可以根据这些评价标准来不断调整教学方式和方法，进而有效提升教学质量。
3.构建完善的办学规范和质量标准
办学规范和质量标准是开放大学运行的保障，没有规范和质量，开放大学建设的内涵就无法实现，人才培养质量也就无从体现。开放大学作为我国高等教育改革的先驱，作为国家推进教育与经济社会发展契合的新型高校，理应有共通性的办学规范和质量标准。
第一，就开放大学内部发展而言，开放大学构建了完善的办学规范和质量标准，可以有效规范教与学各个模块的标准和质量，进而能够形成全行业认可的规范和标准。这就要求在教与学的过程中，严格按照课程一体化、模块化的方式来推进，也应该进一步推进质量评价与教学全过程的结合，实现在评价中建立规范和标准。
第二，就开放大学外部发展而言，经过6年多的实践探索，开放大学建设已经积累了一定的经验，要想将开放大学内涵建设转化为办学规范和质量标准的建设，国家还需要不断加大顶层制度设计，积极推进终身教育和继续教育立法，明确开放大学在终身教育体系建设中的作用和地位。
教育部应该加快研究和制定开放大学的办学标准、评估办法及评估指标等具体细则，并通过具体的评估活动来推动开放大学办学规范和质量标准建设。当前，国家正在大力推进“双一流”战略，各地按照“双一流”建设的要求，也制定了不同类型高校的办学标准，而且这些办学指标的执行情况将成为政府投资决策的基本依据。 但开放大学并未被纳入到地方政府制定的办学和评估标准中，因此，要保障开放大学的内涵式发展，构建完善的办学规范和质量标准是极为必要的。
4.按照新内涵标准建设一流的师资队伍
如果没有一流的师资，就不能建设一流的高校。对于开放大学而言，在内涵式发展过程中也必须要注重师资队伍建设。
第一，合理规划教师队伍结构。开放大学的教学、科研、信息技术支持、学习服务支持四大功能中，教师比例必须合理，要逐步形成以专业建设、学科建设为核心的四个方面相互合作的教师团队，逐步推进教师一体化发展。
第二，改变教师绩效评价模式。教师考核和评价事关教师的积极性，在一流的师资建设中，必须将教师的评价模式与事业发展指标结合起来，如此才能形成有效的激励机制，进而形成教师队伍发展的动力与合力。
第三，大力推进优势学科和特色专业建设。构建一流的师资队伍，必须要有一流的学科和专业支撑。如果没有学科和专业的支撑，师资水平是无法实现提升的。为此，开放大学要围绕学科和专业建设，打造一定规模的具有高水平理论素养和实践经验丰富的专兼结合的教师队伍。
当然，在师资队伍建设过程中，也必须保持开放性和动态性，争取社会优秀人才特别是企业优秀人才能够为开放大学所用。
5.构建融通性和衔接性良好的终身学习制度
终身学习制度的设计涉及我们社会的每个人，政府部门、教育机构对终身学习制度的认知，学习者的个性化学习需求和成果认定诉求，用人机构对学习成果的认可度等等，均会影响到终身学习制度的構建。从这个意义上讲，确立国际职业资历框架，构建学分银行制度，对于完善终身学习体系具有重要的规范作用。
为此，开放大学在构建衔接性、融通性良好的学习制度的过程中，应争取教育主管部门的支持，以自身为主推进各级各类教育机构之间的学习成果的互认。就现实情况而言，性质、层次相同的教育机构学分互认和转换基本上能够实现，但教育机构性质、层次不同，学习成果互认就比较困难，特别是普通教育和开放教育、继续教育、职业教育之间的学习成果互认、转换还处于探索阶段。[10]
因此，开放大学在推进职业资历框架、学分银行制度建设过程中，需要积极加强与其他各级各类教育机构、教育形态之间的合作与沟通，明确学习成果的价值和内涵，建立一致认可的转换和互认规则。特别是区域内的职业院校、普通高校要加强合作，大力推进学习者的学习成果转换，进而不断强化人才培养的开放性。开放大学应充分发挥自身资源开放、共享的优势，逐步成为区域范围内学习成果转换的中心和平台。
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