上合组织应对中亚恐怖主义犯罪的困境与完善
吴何奇
内容摘要：“9·11”事件以来，中亚较之于恐怖主义犯罪泛滥的重灾区，地区的局势相对稳定，但这并不意味着中亚地区已然消除了来自于恐怖主义的威胁。基于数据，能够对中亚恐怖主义犯罪进行较为全面的实证分析。作为应对恐怖主义的区际国家组织，上海合作组织在反恐领域的成效值得肯定，但暴露出的不足更值得重视，需要借鉴国际社会的成熟经验，结合本地区的具体问题，进一步加以完善。
关键词：中亚恐怖主义犯罪；实证研究；上合组织；反恐法律机制
一、问题的提出
早在“9·11事件”以前，恐怖主义犯罪便与黑社会犯罪、毒品犯罪并称为“世界三大犯罪灾难”。 而当前，恐怖主义犯罪则以“超国家、超领域”的姿态向“中亚、南亚北部、西亚和北非以及非洲萨赫勒地区（Sahel）”的广大地域迅速扩散并形成“不稳定的弧形地带”。 中亚五国毗邻中俄，20世纪80年代末以来，地区、民族、宗教之间的冲突在这里愈演愈烈，以民族分裂主義、宗教极端主义为特征的恐怖主义活动日益猖獗。中俄与中亚国家在衡量大国博弈影响的同时，睦邻合作以维持地区稳定、共谋发展的基础逐渐夯实，上海合作组织在这一背景下得以形成与发展。
从区域分布上看，中亚是从西部的里海延伸至东部的中国，从北部的俄罗斯延伸至南部的阿富汗。该地区主要由五个共和国组成，分别为哈萨克斯坦（The Republic of Kazakhstan）、吉尔吉斯斯坦（Kyrgyzstan）、塔吉克斯坦（The Republic ofTajikistan）、土库曼斯坦（Turkmenistan）和乌兹别克斯坦（The Republic of Uzbekistan）。 中亚历来与游牧民族和丝绸之路紧密相连，是欧洲、西亚、南亚和东亚各国人民、商贸和文化交流的十字路口。时至今日，中亚地区局势的稳定与我国“一带一路”倡议的建设、海外经济利益以及边疆的安全与发展息息相关。
本文将以中亚地区恐怖主义活动的具体数据为样本，探讨上合组织在打击中亚恐怖主义犯罪过程中面临的挑战，提出应对的措施。
9·11事件以来，全球范围内的反恐联盟始终在合作与制衡间寻求平衡，一方面，积极有效的国际合作在防范与打击“三股势力”方面屡有建树， 另一方面，为制衡中国的迅速崛起，美国不得不在中东实施战略收缩，借此机会，恐怖主义组织企图东山再起，其中，“乌兹别克斯坦伊斯兰运动”则以阿富汗北部为跳板，在塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦等中亚各国活动频仍。 据不完全统计，按照俄罗斯和中亚国家相关机构的认定，当前活跃于中亚地区的恐怖主义组织大大小小近20个。
笔者收集了9·11事件以后，发生于中亚五国的恐怖袭击事件的数据， 希望能从中发现中亚恐怖主义犯罪的基本特征和发展趋势。其中，截止2016年，有记载的发生于土库曼斯坦的恐怖袭击仅有两起，且都未造成5人以上的人员伤亡，样本数据缺乏代表意义，故笔者在本文不作重点探讨。
二、中亚恐怖主义犯罪的宏观特征
中亚五国恐怖主义犯罪的特征因不同国家的政府所持政策上的区别以及不同国家主要矛盾的差异而有所差别。纵然如此，相近的地缘性、相似的历史渊源与民族构成，让中亚五国的恐怖主义犯罪较之于差异，更多的是共同之处：
（一）“9·11”事件以来，中亚地区恐怖主义犯罪的数量相对稳定
基于GTD（Global Terrorism Database）提供的数据，1990-2016年，发生于哈萨克斯坦境内的恐怖袭击共计32起，13起发生于“9·11”事件之后，其中，2016年1起、2014-2015年0起、2013年3起、2012年4起、2011年1起、2009-2010年0起、2008年1起、2001年至2007年0起。
1990-2016年，发生于吉尔吉斯斯坦境内的恐怖袭击共计34起，其中有15起发生于2001年9月11日之后，包括2016年3起、2015年1起、2014年1起、2012-2013年0起、2011年1起、2010年1起、2008-2009年0起、2007年1起、2006年2起、2005年2起、2004年0起、2003年1起、2002年2起、2001年0起。
较之于哈、吉两国，塔吉克斯坦的恐怖主义犯罪更加地集中于上世纪90年代， 但自“9·11”事件以来，恐怖主义活动的频率反而在该地区有明显缓和，较之于前期的庞大数据，仅有14起恐怖袭击发生在2001年9月11日之后。包括2016年的1起、2015年的3起、2014年的1起、2013年的0起、2012年的5起、2011年的0起、2010年的1起、2009年的1起、2008年的0起、2007年的1起、2006年的0起、2005年的1起以及2001-2004年的0起。值得注意的是，2012年实际成为了这一时期恐怖主义犯罪最为频发的一年。
类似于塔吉克斯坦恐怖主义犯罪的发展趋势，发生与乌兹别克斯坦的恐怖主义犯罪在进入21世纪后，其的频率有了较为明显的降低，“9·11”事件以后，该国发生恐怖主义犯罪的数量为8起，较多年份均未有样本数据。已有的8起恐怖主义犯罪分别发生于2015年（1起）、2009年（2起）、2005年（2起）、2004年（3起）。
“9·11”事件被学者视为恐怖主义向全球迅速蔓延的标志， 但较之于20世纪90年代以“三股势力”为典型的恐怖主义在中亚地区的猖獗，“9·11”事件之后，美国在中亚地区的影响和国际社会对中亚国家及其周边地区恐怖势力的预防措施使得中亚国家能够在努力控制中亚地区恐怖势力蔓延的同时，在国际社会的帮助下相继建立和不断完善自身的恐怖危机处理机制。 这一背景下，中亚五国恐怖主义犯罪的总体趋势与世界范围内诸如中东、南亚、北非等其他区域的情形相比有着相对稳定的局面。
（二）中亚恐怖主义犯罪的社会危害相对能够控制
中亚恐怖主义犯罪的社会危害相对能够控制主要体现于两个方面：
一方面，“9·11”事件以来，发生于中亚五国的恐怖袭击通常为单次袭击，连环袭击仅占样本总量的2%。“9·11”事件以后，西欧国家对美国在全球范围内的反恐战争号角的群起响应为其自身招致了“带有明显穆斯林族群特征与伊斯兰极端主义、恐怖主义宗教特征的‘宗教极端主义浪潮”， 这一背景下，连环恐怖主义袭击让“烈火硝烟笼罩在欧洲的上空”。 相比较下，中亚地区发生的恐怖主义犯罪仍以单次袭击为主。关于这一特征，笔者认为，至少存在两个原因：第一，世界范围内不同国家对恐怖主义采取的反应千差万别，一些政府会采取强硬的态度抱着彻底根除恐怖主义的决心严厉镇压，而与之相对应的，一些政府会采取松散的甚至看似疏漏百出的预防机制。这也是国外学者常常会站在不同的立场以人权苛责中亚五国的反恐政策与立法，甚至认为中亚国家对该地区恐怖主义的镇压是借着打击恐怖主义的旗号压榨中亚地区的伊斯兰教众。
另一方面，相比較发生于南亚等人口密度较高地区的袭击，中亚恐怖主义犯罪造成的人员伤亡规模相对较小。
根据GTD的伤亡人数统计，其中，对于哈萨克斯坦，以哈萨克斯坦解放军（Kazakhstan Liberation Army）于2016年6月5日在阿克托比制造的连环恐怖袭击以及由穆斯林极端主义分子与2011年11月12日在塔拉兹制造的爆炸式恐怖袭击为突出，均造成8人死亡；对于吉尔吉斯斯坦，从袭击造成的人数伤亡来看，未造成人员伤亡的恐怖主义袭击有5起，仅造成人员受伤的恐怖主义袭击亦有5起，造成人员伤亡的恐怖袭击占样本总数的33%，死亡人数均维持在2人以下；相对哈、吉两国而言，塔、乌的情况相对严峻。发生于塔吉克斯坦的恐怖主义犯罪仅2005年发生于杜尚别的袭击事件未出现伤亡，其余恐怖主义袭击事件皆有人员伤亡的悲剧发生，尤其是以2010年9月3日发生于苦盏（Khujand）的事件最为突出，共造成29人伤亡；而2005年5月13日发生于乌兹别克斯坦安集延市（Andijon）的武装袭击、2004年发生于亚兰加奇（Yalangach）以及塔什干（Tashkent）的爆炸式袭击均造成更加严重的人员伤亡情况。
对比伦敦七七爆炸案、 “11·13”巴黎恐怖袭击等案例， 笔者认为，中亚恐怖主义犯罪造成的人员伤亡规模依然控制在较低的级别，这与中亚地区较低的人口密度存在一定的关联。中亚大约有7000万人口，其中哈萨克斯坦（1800万）、吉尔吉斯斯坦（600万）、塔吉克斯坦（900万）、土库曼斯坦（600万）、乌兹别克斯坦（3100万）。 中亚五国占地约3355900平方千米（km?），中亚地区的人口密度仅为每平方千米21人，这一数据低于世界陆地人口密度的平均值， 更远低于巴黎、伦敦等重要城市的对应数值。 再以同为中亚五国之一的土库曼斯坦为例，截止2016年，“9·11”事件以后有记载的发生于该国仅2起恐怖袭击，造成的伤亡人数共计6人， 这同样可以解释恐怖犯罪中人员伤亡规模与人口密度的关联。
上述两方面的内容反映了当前中亚恐怖主义犯罪的社会危害处于相对能够控制的程度特征。
三、中亚地区恐怖主义犯罪的具体特征
笔者以中亚恐怖主义犯罪的区域、对象、犯罪手段与类型作为对象予以分析，以期更加明确直观地展现中亚恐怖主义犯罪的具体特征。
（一）犯罪区域多集中于中亚国家的重要城市
在哈萨克斯坦，发生恐怖主义犯罪的地区包括：阿克托比（Aktobe）、阿塔巴萨尔（Atbasar）、阿特劳（Atyrau）、阿拉木图（Almaty）、乌拉尔斯克（Uralsk）、塔拉兹（Taraz），数据显示，发生于村镇的恐怖袭击仅有3起，分别为阿特巴萨尔2起、乌尔拉斯克1起，其余皆发生于哈萨克斯坦重要城市区域；无独有偶，在吉尔吉斯斯坦，发生恐怖主义犯罪的地区包括：比什凯克（Bishkek）、波尔西塞（Orto Sai）、托克马克（Tokmok）、贾拉拉巴德（Jalal-Abad）、奥什（Osh）、阿拉木墩（Alamudun）。较之于哈萨克斯坦，数据显示吉尔吉斯斯坦的恐怖主义袭击更易发生于中心化城市，发生于村镇的袭击仅有阿拉木墩1起，其余皆发生于吉尔吉斯斯坦的重要城市区域；在塔吉克斯坦，发生恐怖主义犯罪的同样主要集中于重要城市区域。发生恐怖主义犯罪的地区包括：杜尚别（Dushanbe）、瓦赫达特（Vahdat）、霍罗格（Khorog）、鲁尚（Rushan）、伊什卡希姆（Ishkashim）、苦盏（Khujand）、伊斯法拉（Isfara）。乌兹别克斯坦的情形没有出入，发生恐怖主义犯罪的区位集中在该国的重要城市区域。其中包括：塔什干（Tashkent）、安集延市（Andijon）、汉阿巴德（Khanabad）与亚兰加奇（Yalangach）。
中亚恐怖主义犯罪的区位选择符合世界范围内恐怖主义组织的一般逻辑，一国的重要城市往往是该国的政治、经济、文化的中心，相对其他地区而言，这些区域的开放程度较高、人口密度较大，既为恐怖分子对计划的执行提供了客观上的便利，又可以通过制造骚乱获得更多的外部关注，更可以通过造成大量的人员伤亡营造社会中的恐怖气氛。
（二）中亚恐怖主义犯罪的对象较为集中
发生于哈萨克斯坦境内的恐怖主义犯罪的袭击对象集中于“政府官员”（5起）、“警察”（5起）以及“媒体记者”（2起）。在样本数据中，袭击目标不在上述之列的仅有发生于阿拉木图的1起以教育机构为袭击对象的恐怖主义犯罪；发生于吉尔吉斯斯坦境内的恐怖主义犯罪的袭击对象同样集中于“政府官员”、“警察”以及“媒体记者”三类，占据该国样本数据的67%；略有区别的在于塔、乌两国，在塔吉克斯坦制造骚乱的恐怖分子多与当地的政府、警察正面冲突。值得注意的是，不同于哈、吉两国，发生于该国的恐怖主义犯罪几乎不将媒体记者当作自己的袭击对象；乌兹别克斯坦的情况类似于塔吉克斯坦，但二者亦有区别，发生于该国的恐怖主义犯罪更多地将政府外交人员视为袭击的对象。
随着国际恐怖主义的日渐猖獗，结合具体的反恐实践，各国的立法政策与国际性文件多认为恐怖主义犯罪多具有鲜明的政治目的性。 一定程度上，数据也反映出，中亚恐怖主义犯罪具有明显的政治目的，恐怖分子通过袭击媒体记者、政府官员以及隶属于政府的军队、警察，是“伊斯兰极端势力觊觎政权以及向现政府猖狂地挑战”， 其目的就在于让恐怖的气氛在社会弥散，胁迫政府对其妥协与退让。
（三）中亚恐怖主义的犯罪手段与类型较为集中
从袭击的手段来看，武装袭击与爆炸式袭击是中亚恐怖分子主要采用的方式，分别占据各国样本总数的85%、73%、100%、100%、100%（哈、吉、塔、土、乌）。不同于我国恐怖主义犯罪手段的多样性， 中亚地区恐怖主义的犯罪手段显得更为粗暴与简单，自“9·11”事件以来，哈萨克斯坦境内，仅出现1起暗杀式恐怖主义犯罪。
在犯罪类型方面，纵火、枪击与爆炸中亚五国恐怖主义的主要犯罪类型。样本数据中，仅有1例发生于哈萨克斯坦的恐怖袭击，实施袭击的恐怖分子采取徒手格斗的方式。塔、乌两国的恐怖主义犯罪更集中于枪击与爆炸两种类型，活跃于塔吉克斯坦境内的恐怖分子更是完全抛弃了破坏力相对较弱的纵火，仅以枪击、爆炸这两类具有较强社会危害性的方式对抗当地的政府军与警察。
中亚恐怖主义犯罪手段与类型的集中实则暗含了两个方面内容：
一方面，活跃于中亚地区的恐怖组织往往得益于大国博弈战略的总体态势。为了牵制与之毗邻的中、俄两国的崛起，以美国为首的西方国家不惜与恐怖主义染指，为其提供资金支持，更蓄意将其混淆为“人权问题”，对一系列的恐怖主义犯罪持纵容甚至怂恿的态度。一些国家甚至从自身的利益角度出发，采取双重标准对待，甚至把“东突”当作“人权斗士”来歌功颂德。 正如美国学者博·格罗斯库珀博士曾指出，“我们给恐怖主义下定义时面临的基本问题是，它是一个充满政治性的概念，是一个被政治优先权、观点和利益的争论搞得混乱不堪的概念”，在格罗斯库珀博士看来，人们基于不同的政治立场却界定恐怖主义，“意味着我们是否把某个事件视为恐怖主义取决于我们的政治观点”。
另一方面，恐怖分子实施恐怖主义犯罪是为了追求社会恐怖，从而将这份恐怖植入犯罪行为的受害人及其以外的一般社会公众， 通过引起个体心理失衡引发群体不良社会心理， 进而引起社会心理动荡并最终影响社会稳定。 纵火、枪击、爆炸无疑是最直接且最具破坏性的手段。
四、上合组织应对中亚恐怖主义犯罪遭遇的挑战与应对
随着“一带一路”倡议建设进程的不断推进，加强与“一带一路”倡议的发展对对接将是上合组织经济合作的新方向。然而，“一带一路”的建设面临着恐怖主义的风险与挑战，这意味着，对上合组织治理恐怖主义的研究有其必要性，而以上合组织在反恐领域取得的成效和不足作为分析中心则具有一定的代表性。
（一）大国平衡战略对上合反恐机制的冲击与应对
上海合作组织的前身是“上海五国”， 随着边界的稳定和国与国之间相互信任的建立，“上海五国”将注意力集中在了日益突出的恐怖主义问题。在1998阿拉木图峰会上，“上海五国”开始关注宗教极端主义、民族分裂主义以及该地区新兴的恐怖主义所带来日益增长的威胁。“上海五国”于1999年8月的比什凯克会议上提出建立一個反恐中心的设想。并希望在成员国之间架构一个定期化、制度化的平台来管理成员国之间的外交、国防、边防等事项。由最初的“上海五国”协同乌兹别克斯坦所组建的上海合作组织（SCO）于2001年6月15日正式成立。六个会员国通过了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》。上合组织的成立与在打击恐怖主义问题上的努力被国内学者盛赞为冷战后安全合作的典范， 而起初，西方学者对此的态度则持怀疑与敌意。 有学者甚至认为，中、俄两国倡导构建上合组织的目的是出于维护本国在中亚地区的能源利益，借着维护地区稳定的“幌子”来控制中亚国家， 西方的主流论调并不看好上合组织反恐机制的有效性。
恰逢上合组织成立伊始，便发生了震惊世界的“9·11”事件，为了遏制恐怖主义对其本土的继续侵犯，美国以打击“基地”组织为由发动阿富汗战争。美国的军事打击加速了塔利班政权的垮台，客观上，消除了该地区对中亚国家的最大威胁。 相比之下，成立初期的上合组织并未对此采取实质性措施的表现削弱了中亚成员国对上合组织在应对恐怖主义问题上的期待。中亚成员国也因此一度“疏远”上合组织。
“9·11”事件背景下，大国之间的博弈为中亚五国“推行大国平衡战略”提供了便利，这暴露出草创之初的上合组织在应对恐怖主义犯罪方面行动力的缺陷；但更为重要的是，这反映了中亚成员国在对外政策方面的自主性，把与一方加强合作作为向另一方抬高要价的筹码，从大国博弈之间实现国家利益的最大化。 “平衡外交”是他们外交的立足点，这种以利益为导向的外交政策倾向削弱了上合组织构建反恐合作机制的凝聚力，更使得作为战略要地之一的中亚成为国与国之间展开竞争的重心之一。随着美军驻扎中亚，美国在民主化改造的旗号下，加大了对中亚国家的政治压力和渗透，直接到导致了中亚国家的政局动荡。而“三股势力”之所以能够长期盘踞于该地区，与中亚各国政局的不稳定不无关系。 同时，中亚成员国之间亦存在矛盾，以“制度贩毒、武器走私、非法移民等跨国犯罪”为典型的非传统安全难题因得不到应有重视和及时处理，对地区安全形成严重威胁。中亚成员国之间在能源、资源的争端更使得地区局势一度呈现“剑拔弩张的状态”。 这些都为伊斯兰原教旨主义与民族分裂主义的滋生提供了温床，成为上合组织应对中亚恐怖主义犯罪的严峻挑战。
国际社会应对恐怖主义的方针大致分为三种，最为常见的反恐战略是剥夺恐怖主义的政治效益，即在反恐策略上，坚持着绝不与恐怖主义相妥协的态度，让恐怖分子意识到他们所犯下的罪行只会影响到相关政府在相关事业方面进程，但不会扭曲执政者的政治追求与坚持的政策思路。 一些学者呼吁采取第二种策略，即通过启动与恐怖组织之间的协商会谈，让恐怖分子停止对世俗政权的侵扰。亦有学者坚持通过促进民主进程的推进，赋予公民更大的参政议政的权力来解决利益团体的需求矛盾，以此切断滋生恐怖主义的源头。 尽管上述三种策略都未能实现解决恐怖主义这一顽疾的任务，但对于上合组织应对中亚恐怖主义犯罪而言，存在值得借鉴的内容。
中亚各国同属于多民族聚居的国家类型，加之自苏联时期以来，对宗教组织的曲解以及民族政策的失误导致该地区的社会关系长期紧张，社会矛盾不断发展乃至激化到不可调和的程度。 可以说，中亚恐怖主义犯罪是以民族分裂势力、宗教极端势力为典型的恐怖主义形态。这意味着，在应对中亚恐怖主义犯罪的问题上，在具备与恐怖主义绝不妥协的决心的前提下，重视分析中亚恐怖主义犯罪的特征与深层原因。美国于“9·11”事件之后，发动了以活跃于阿富汗的基地恐怖组织为目标的反恐战争，尽管取到了暂时的效果，但恐怖主义并未因此而销声匿迹，反而造成了“越反越恐”的局面，即恐怖主义的攻击范围不断扩张，袭击手段趋于隐蔽化，组织结构更加严密，技术手段愈发科技化， 这足以证明应对恐怖主义犯罪仅仅依赖严厉打击所存在的短板。
此外，上合组织成员国在公共议题上的需求和供给意愿上所存在差异决定了中亚成员国在外交领域作出的选择。笔者认为，克服“大国平衡战略”对于上合组织合作反恐的障碍，首先需要调动中亚各国在反恐议题上的积极性。相比较于我国对于应对来自于中亚恐怖主义犯罪的威胁的迫切性，中亚各国更多考虑的是将上合组织作为一个获得财政经济资源、巩固本国经济和解决各自社会问题的渠道。 基于这一分歧，要想在上合组织成员国之间实现更有效的反恐合作，前提是能够满足中亚成员国对于上合组织在经济合作领域的期待。值得肯定的是，我国对上合组织框架下的经济合作也非常积极，中亚地区被视为我国的“一带一路”倡议中的重要组成部分，而在我国推动下成立的上合组织开发银行和亚洲基础设施开发银行也可以为上合组织中亚成员国的经济发展增加助力。同时，应倡导各成员国在本国内推行相应的社会政策，建立社会保障制度，促进民生，逐步缩小民族、地区之间的贫富差距，从摧毁恐怖主义生存的土壤上应对中亚恐怖主义犯罪对于上合组织成员国的威胁。
（二）上合组织反恐法律机制的缺陷与完善
当今，世界范围内的反恐格局主要分为三个阶层：由全球性国际组织倡导的国际反恐、由区域国家组织主导的区域反恐，由主权国家针对一国领土内部的本国反恐。相对应的法律依据分别为联合国的反恐公约、区域国家间的反恐公约与协定、主权国家内部的反恐立法等。
上合组织框架下的反恐法律机制属于区域国际组织反恐法律机制的重要组成部分，其法律核心依据包括成立之初签署的《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》（以下简称《上海公约》）、2002年签署的《上海合作组织成员国关于地区反恐怖机构的协定》（以下简称《机构协定》）以及2009年签署的《上海合作组织反恐怖主义公约》（以下简称《反恐公约》）。
区域国际组织反恐法律的共有成分包括对恐怖主义犯罪的界定与刑事司法协助两项内容。 对比联合国和其他区域组织的反恐法律机制，上合组织反恐法律机制存在问题，制约了上合组织打击中亚恐怖主义犯罪的效果。
《上海公约》依据主观上的区别，对“恐怖主义”、“分裂主义”、“极端主义”予以明确的定义。《上海公约》界定的恐怖主义既是国际法意义上的恐怖主义犯罪行为，也是各成员国国内法所规定的相关个罪。既包含了公约附件所列的十个国际公约所确定的恐怖主义犯罪行为，也包括造成严重危害的国内法意义上的恐怖主义犯罪行为。《上海公约》采取的列举式与概括式相结合的立法技术较好地把握了恐怖主义外延的尺度，兼顾了公约的明确性和灵活性。 颇为费解的是，作为对《上海公约》的完善，《反恐公约》不仅以“意识形态和实践”之类较为模糊的词汇对“恐怖主义”进行重新界定，又于该项之后对“恐怖主义行为”进行单独解释，笔者看来，似有画蛇添足之嫌。通过对国际社会反恐法律机制所具备的优势的借鉴，一方面，应当明晰“恐怖主义犯罪”的概念，與联合国、各区域国家组织反恐法律机制保持协调；另一方面，上合组织应确定相对一致认可的恐怖主义组织名单。或通过成员国协商一致的方式来确定，或以备忘录的方式列出本国认定的恐怖主义组织名单，并及时向其他成员国、国际组织通报情况，以便反恐合作能获得更广泛意义上的国家与国际组织的支持。
值得肯定的是，自上世纪90年代起，上合组织成员国之间便就刑事司法协助达成了一系列条约，对调查取证和送达文书等协助问题都有明确的表述，为成员国合作打击恐怖主义犯罪奠定了良好的基础。然而，上合组织各成员国的综合国力毕竟存在差别，各自的利益需求亦有不同的侧重范围， 这让区域内的国际形势的趋于复杂化，在深化成员国之间合作反恐的议题上，既有的法律机制暴露出诸多的滞后性。总体而言，上合组织框架下刑事司法协助较为被动。成员国之间司法协助的重点在于调查取证和文书的送达，且只有基于一国先行发出请求，被请求国才会介入和调查，被动、消极的刑事司法协助模式自然缺乏高效的行动力，难以应对突发恐怖袭击的需求。此外，现有的双边司法协助条约看似提纲挈领，实则缺乏具体的指导细则，涉及刑事司法协助的程序性设定更是过于笼统，实际执行过程中难免出现分歧。即使获准跨国取证，但涉及反恐的刑事侦查依然困难重重。针对上合组织反恐刑事司法协作的困境，一方面，需要成员国之间积极制定双边和多边的国际协定或者条约，为开展区际乃至国际合作奠定法律基础。在上合组织反恐机构的协调下，完善各成员国之间的信息交换机制，在控制本国恐怖主义犯罪的同时，对他国反恐怖主义犯罪活动予以可能的支持；另一方面，各成员国应当切实履行所制定的国际协定，积极加入到反恐怖主义犯罪的国际刑事司法合作中来。各国之间除了继续开展传统的文书送达、调查取证、情报交换与共享、搜查扣押、引渡等国际合作以外，还应当根据现代恐怖主义犯罪分布范围广、随意性强、技术手段先进及国际化趋势增强等特点，拓宽合作渠道，增加合作形式，积极开展进行反恐怖联合军事行动以震慑恐怖主义组织等等。
此外，通过对国内学者在完善上合组织反恐法律机制问题上的研究总结，笔者发现国内学者多以联合国反恐法律机制和欧盟反恐法律机制为完善上合组织反恐法律机制的蓝本。其中，恐怖主义犯罪的普遍管辖权、对恐怖主义组织和罪名的界定、反恐合作及刑事司法合作的架构以及反恐的基本原则是二者的共有内容。 上合组织成员国之间领土毗邻，活跃于中亚的恐怖主义犯罪往往呈现跨国发展的复杂性，越来越多的管辖权重叠的情况需要上合组织的反恐法律机制有所回应。在成员国间确定对恐怖主义犯罪的普遍刑事管辖权，意在强调各成员国反恐的共同任务，更有助于消除与国际社会进行反恐合作的障碍。在合作反恐的过程中，上合组织各成员国应看到国际共同利益与本国利益的一致性，逐步淡化主权意识，树立大局观念，明确合作理念，建立合作意识，夯实打击恐怖主义的政治基础和现实基础。
五、结束语
在我们意识到不同国家之间在利益上的分歧为上合组织打击中亚恐怖主义犯罪设置了重重障碍的同时，我们更应该认识到不同国家组建的国际组织是为了解决国与国之间战略合作的困境。 中亚恐怖主义犯罪始终是中亚各国以及周边国家的人民、社会的严重威胁，打击中亚恐怖主义犯罪离不开上合组织成员国之间密切而持久的通力合作，亦需要各成员国在反恐法律机制的建构上达成共识。
内容摘要：“9·11”事件以来，中亚较之于恐怖主义犯罪泛滥的重灾区，地区的局势相对稳定，但这并不意味着中亚地区已然消除了来自于恐怖主义的威胁。基于数据，能够对中亚恐怖主义犯罪进行较为全面的实证分析。作为应对恐怖主义的区际国家组织，上海合作组织在反恐领域的成效值得肯定，但暴露出的不足更值得重视，需要借鉴国际社会的成熟经验，结合本地区的具体问题，进一步加以完善。
关键词：中亚恐怖主义犯罪；实证研究；上合组织；反恐法律机制
一、问题的提出
早在“9·11事件”以前，恐怖主义犯罪便与黑社会犯罪、毒品犯罪并称为“世界三大犯罪灾难”。 而当前，恐怖主义犯罪则以“超国家、超领域”的姿态向“中亚、南亚北部、西亚和北非以及非洲萨赫勒地区（Sahel）”的广大地域迅速扩散并形成“不稳定的弧形地带”。 中亚五国毗邻中俄，20世纪80年代末以来，地区、民族、宗教之间的冲突在这里愈演愈烈，以民族分裂主義、宗教极端主义为特征的恐怖主义活动日益猖獗。中俄与中亚国家在衡量大国博弈影响的同时，睦邻合作以维持地区稳定、共谋发展的基础逐渐夯实，上海合作组织在这一背景下得以形成与发展。
从区域分布上看，中亚是从西部的里海延伸至东部的中国，从北部的俄罗斯延伸至南部的阿富汗。该地区主要由五个共和国组成，分别为哈萨克斯坦（The Republic of Kazakhstan）、吉尔吉斯斯坦（Kyrgyzstan）、塔吉克斯坦（The Republic ofTajikistan）、土库曼斯坦（Turkmenistan）和乌兹别克斯坦（The Republic of Uzbekistan）。 中亚历来与游牧民族和丝绸之路紧密相连，是欧洲、西亚、南亚和东亚各国人民、商贸和文化交流的十字路口。时至今日，中亚地区局势的稳定与我国“一带一路”倡议的建设、海外经济利益以及边疆的安全与发展息息相关。
本文将以中亚地区恐怖主义活动的具体数据为样本，探讨上合组织在打击中亚恐怖主义犯罪过程中面临的挑战，提出应对的措施。
9·11事件以来，全球范围内的反恐联盟始终在合作与制衡间寻求平衡，一方面，积极有效的国际合作在防范与打击“三股势力”方面屡有建树， 另一方面，为制衡中国的迅速崛起，美国不得不在中东实施战略收缩，借此机会，恐怖主义组织企图东山再起，其中，“乌兹别克斯坦伊斯兰运动”则以阿富汗北部为跳板，在塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦等中亚各国活动频仍。 据不完全统计，按照俄罗斯和中亚国家相关机构的认定，当前活跃于中亚地区的恐怖主义组织大大小小近20个。
笔者收集了9·11事件以后，发生于中亚五国的恐怖袭击事件的数据， 希望能从中发现中亚恐怖主义犯罪的基本特征和发展趋势。其中，截止2016年，有记载的发生于土库曼斯坦的恐怖袭击仅有两起，且都未造成5人以上的人员伤亡，样本数据缺乏代表意义，故笔者在本文不作重点探讨。
二、中亚恐怖主义犯罪的宏观特征
中亚五国恐怖主义犯罪的特征因不同国家的政府所持政策上的区别以及不同国家主要矛盾的差异而有所差别。纵然如此，相近的地缘性、相似的历史渊源与民族构成，让中亚五国的恐怖主义犯罪较之于差异，更多的是共同之处：
（一）“9·11”事件以来，中亚地区恐怖主义犯罪的数量相对稳定
基于GTD（Global Terrorism Database）提供的数据，1990-2016年，发生于哈萨克斯坦境内的恐怖袭击共计32起，13起发生于“9·11”事件之后，其中，2016年1起、2014-2015年0起、2013年3起、2012年4起、2011年1起、2009-2010年0起、2008年1起、2001年至2007年0起。
1990-2016年，发生于吉尔吉斯斯坦境内的恐怖袭击共计34起，其中有15起发生于2001年9月11日之后，包括2016年3起、2015年1起、2014年1起、2012-2013年0起、2011年1起、2010年1起、2008-2009年0起、2007年1起、2006年2起、2005年2起、2004年0起、2003年1起、2002年2起、2001年0起。
较之于哈、吉两国，塔吉克斯坦的恐怖主义犯罪更加地集中于上世纪90年代， 但自“9·11”事件以来，恐怖主义活动的频率反而在该地区有明显缓和，较之于前期的庞大数据，仅有14起恐怖袭击发生在2001年9月11日之后。包括2016年的1起、2015年的3起、2014年的1起、2013年的0起、2012年的5起、2011年的0起、2010年的1起、2009年的1起、2008年的0起、2007年的1起、2006年的0起、2005年的1起以及2001-2004年的0起。值得注意的是，2012年实际成为了这一时期恐怖主义犯罪最为频发的一年。
类似于塔吉克斯坦恐怖主义犯罪的发展趋势，发生与乌兹别克斯坦的恐怖主义犯罪在进入21世纪后，其的频率有了较为明显的降低，“9·11”事件以后，该国发生恐怖主义犯罪的数量为8起，较多年份均未有样本数据。已有的8起恐怖主义犯罪分别发生于2015年（1起）、2009年（2起）、2005年（2起）、2004年（3起）。
“9·11”事件被学者视为恐怖主义向全球迅速蔓延的标志， 但较之于20世纪90年代以“三股势力”为典型的恐怖主义在中亚地区的猖獗，“9·11”事件之后，美国在中亚地区的影响和国际社会对中亚国家及其周边地区恐怖势力的预防措施使得中亚国家能够在努力控制中亚地区恐怖势力蔓延的同时，在国际社会的帮助下相继建立和不断完善自身的恐怖危机处理机制。 这一背景下，中亚五国恐怖主义犯罪的总体趋势与世界范围内诸如中东、南亚、北非等其他区域的情形相比有着相对稳定的局面。
（二）中亚恐怖主义犯罪的社会危害相对能够控制
中亚恐怖主义犯罪的社会危害相对能够控制主要体现于两个方面：
一方面，“9·11”事件以来，发生于中亚五国的恐怖袭击通常为单次袭击，连环袭击仅占样本总量的2%。“9·11”事件以后，西欧国家对美国在全球范围内的反恐战争号角的群起响应为其自身招致了“带有明显穆斯林族群特征与伊斯兰极端主义、恐怖主义宗教特征的‘宗教极端主义浪潮”， 这一背景下，连环恐怖主义袭击让“烈火硝烟笼罩在欧洲的上空”。 相比较下，中亚地区发生的恐怖主义犯罪仍以单次袭击为主。关于这一特征，笔者认为，至少存在两个原因：第一，世界范围内不同国家对恐怖主义采取的反应千差万别，一些政府会采取强硬的态度抱着彻底根除恐怖主义的决心严厉镇压，而与之相对应的，一些政府会采取松散的甚至看似疏漏百出的预防机制。这也是国外学者常常会站在不同的立场以人权苛责中亚五国的反恐政策与立法，甚至认为中亚国家对该地区恐怖主义的镇压是借着打击恐怖主义的旗号压榨中亚地区的伊斯兰教众。
另一方面，相比較发生于南亚等人口密度较高地区的袭击，中亚恐怖主义犯罪造成的人员伤亡规模相对较小。
根据GTD的伤亡人数统计，其中，对于哈萨克斯坦，以哈萨克斯坦解放军（Kazakhstan Liberation Army）于2016年6月5日在阿克托比制造的连环恐怖袭击以及由穆斯林极端主义分子与2011年11月12日在塔拉兹制造的爆炸式恐怖袭击为突出，均造成8人死亡；对于吉尔吉斯斯坦，从袭击造成的人数伤亡来看，未造成人员伤亡的恐怖主义袭击有5起，仅造成人员受伤的恐怖主义袭击亦有5起，造成人员伤亡的恐怖袭击占样本总数的33%，死亡人数均维持在2人以下；相对哈、吉两国而言，塔、乌的情况相对严峻。发生于塔吉克斯坦的恐怖主义犯罪仅2005年发生于杜尚别的袭击事件未出现伤亡，其余恐怖主义袭击事件皆有人员伤亡的悲剧发生，尤其是以2010年9月3日发生于苦盏（Khujand）的事件最为突出，共造成29人伤亡；而2005年5月13日发生于乌兹别克斯坦安集延市（Andijon）的武装袭击、2004年发生于亚兰加奇（Yalangach）以及塔什干（Tashkent）的爆炸式袭击均造成更加严重的人员伤亡情况。
对比伦敦七七爆炸案、 “11·13”巴黎恐怖袭击等案例， 笔者认为，中亚恐怖主义犯罪造成的人员伤亡规模依然控制在较低的级别，这与中亚地区较低的人口密度存在一定的关联。中亚大约有7000万人口，其中哈萨克斯坦（1800万）、吉尔吉斯斯坦（600万）、塔吉克斯坦（900万）、土库曼斯坦（600万）、乌兹别克斯坦（3100万）。 中亚五国占地约3355900平方千米（km?），中亚地区的人口密度仅为每平方千米21人，这一数据低于世界陆地人口密度的平均值， 更远低于巴黎、伦敦等重要城市的对应数值。 再以同为中亚五国之一的土库曼斯坦为例，截止2016年，“9·11”事件以后有记载的发生于该国仅2起恐怖袭击，造成的伤亡人数共计6人， 这同样可以解释恐怖犯罪中人员伤亡规模与人口密度的关联。
上述两方面的内容反映了当前中亚恐怖主义犯罪的社会危害处于相对能够控制的程度特征。
三、中亚地区恐怖主义犯罪的具体特征
笔者以中亚恐怖主义犯罪的区域、对象、犯罪手段与类型作为对象予以分析，以期更加明确直观地展现中亚恐怖主义犯罪的具体特征。
（一）犯罪区域多集中于中亚国家的重要城市
在哈萨克斯坦，发生恐怖主义犯罪的地区包括：阿克托比（Aktobe）、阿塔巴萨尔（Atbasar）、阿特劳（Atyrau）、阿拉木图（Almaty）、乌拉尔斯克（Uralsk）、塔拉兹（Taraz），数据显示，发生于村镇的恐怖袭击仅有3起，分别为阿特巴萨尔2起、乌尔拉斯克1起，其余皆发生于哈萨克斯坦重要城市区域；无独有偶，在吉尔吉斯斯坦，发生恐怖主义犯罪的地区包括：比什凯克（Bishkek）、波尔西塞（Orto Sai）、托克马克（Tokmok）、贾拉拉巴德（Jalal-Abad）、奥什（Osh）、阿拉木墩（Alamudun）。较之于哈萨克斯坦，数据显示吉尔吉斯斯坦的恐怖主义袭击更易发生于中心化城市，发生于村镇的袭击仅有阿拉木墩1起，其余皆发生于吉尔吉斯斯坦的重要城市区域；在塔吉克斯坦，发生恐怖主义犯罪的同样主要集中于重要城市区域。发生恐怖主义犯罪的地区包括：杜尚别（Dushanbe）、瓦赫达特（Vahdat）、霍罗格（Khorog）、鲁尚（Rushan）、伊什卡希姆（Ishkashim）、苦盏（Khujand）、伊斯法拉（Isfara）。乌兹别克斯坦的情形没有出入，发生恐怖主义犯罪的区位集中在该国的重要城市区域。其中包括：塔什干（Tashkent）、安集延市（Andijon）、汉阿巴德（Khanabad）与亚兰加奇（Yalangach）。
中亚恐怖主义犯罪的区位选择符合世界范围内恐怖主义组织的一般逻辑，一国的重要城市往往是该国的政治、经济、文化的中心，相对其他地区而言，这些区域的开放程度较高、人口密度较大，既为恐怖分子对计划的执行提供了客观上的便利，又可以通过制造骚乱获得更多的外部关注，更可以通过造成大量的人员伤亡营造社会中的恐怖气氛。
（二）中亚恐怖主义犯罪的对象较为集中
发生于哈萨克斯坦境内的恐怖主义犯罪的袭击对象集中于“政府官员”（5起）、“警察”（5起）以及“媒体记者”（2起）。在样本数据中，袭击目标不在上述之列的仅有发生于阿拉木图的1起以教育机构为袭击对象的恐怖主义犯罪；发生于吉尔吉斯斯坦境内的恐怖主义犯罪的袭击对象同样集中于“政府官员”、“警察”以及“媒体记者”三类，占据该国样本数据的67%；略有区别的在于塔、乌两国，在塔吉克斯坦制造骚乱的恐怖分子多与当地的政府、警察正面冲突。值得注意的是，不同于哈、吉两国，发生于该国的恐怖主义犯罪几乎不将媒体记者当作自己的袭击对象；乌兹别克斯坦的情况类似于塔吉克斯坦，但二者亦有区别，发生于该国的恐怖主义犯罪更多地将政府外交人员视为袭击的对象。
随着国际恐怖主义的日渐猖獗，结合具体的反恐实践，各国的立法政策与国际性文件多认为恐怖主义犯罪多具有鲜明的政治目的性。 一定程度上，数据也反映出，中亚恐怖主义犯罪具有明显的政治目的，恐怖分子通过袭击媒体记者、政府官员以及隶属于政府的军队、警察，是“伊斯兰极端势力觊觎政权以及向现政府猖狂地挑战”， 其目的就在于让恐怖的气氛在社会弥散，胁迫政府对其妥协与退让。
（三）中亚恐怖主义的犯罪手段与类型较为集中
从袭击的手段来看，武装袭击与爆炸式袭击是中亚恐怖分子主要采用的方式，分别占据各国样本总数的85%、73%、100%、100%、100%（哈、吉、塔、土、乌）。不同于我国恐怖主义犯罪手段的多样性， 中亚地区恐怖主义的犯罪手段显得更为粗暴与简单，自“9·11”事件以来，哈萨克斯坦境内，仅出现1起暗杀式恐怖主义犯罪。
在犯罪类型方面，纵火、枪击与爆炸中亚五国恐怖主义的主要犯罪类型。样本数据中，仅有1例发生于哈萨克斯坦的恐怖袭击，实施袭击的恐怖分子采取徒手格斗的方式。塔、乌两国的恐怖主义犯罪更集中于枪击与爆炸两种类型，活跃于塔吉克斯坦境内的恐怖分子更是完全抛弃了破坏力相对较弱的纵火，仅以枪击、爆炸这两类具有较强社会危害性的方式对抗当地的政府军与警察。
中亚恐怖主义犯罪手段与类型的集中实则暗含了两个方面内容：
一方面，活跃于中亚地区的恐怖组织往往得益于大国博弈战略的总体态势。为了牵制与之毗邻的中、俄两国的崛起，以美国为首的西方国家不惜与恐怖主义染指，为其提供资金支持，更蓄意将其混淆为“人权问题”，对一系列的恐怖主义犯罪持纵容甚至怂恿的态度。一些国家甚至从自身的利益角度出发，采取双重标准对待，甚至把“东突”当作“人权斗士”来歌功颂德。 正如美国学者博·格罗斯库珀博士曾指出，“我们给恐怖主义下定义时面临的基本问题是，它是一个充满政治性的概念，是一个被政治优先权、观点和利益的争论搞得混乱不堪的概念”，在格罗斯库珀博士看来，人们基于不同的政治立场却界定恐怖主义，“意味着我们是否把某个事件视为恐怖主义取决于我们的政治观点”。
另一方面，恐怖分子实施恐怖主义犯罪是为了追求社会恐怖，从而将这份恐怖植入犯罪行为的受害人及其以外的一般社会公众， 通过引起个体心理失衡引发群体不良社会心理， 进而引起社会心理动荡并最终影响社会稳定。 纵火、枪击、爆炸无疑是最直接且最具破坏性的手段。
四、上合组织应对中亚恐怖主义犯罪遭遇的挑战与应对
随着“一带一路”倡议建设进程的不断推进，加强与“一带一路”倡议的发展对对接将是上合组织经济合作的新方向。然而，“一带一路”的建设面临着恐怖主义的风险与挑战，这意味着，对上合组织治理恐怖主义的研究有其必要性，而以上合组织在反恐领域取得的成效和不足作为分析中心则具有一定的代表性。
（一）大国平衡战略对上合反恐机制的冲击与应对
上海合作组织的前身是“上海五国”， 随着边界的稳定和国与国之间相互信任的建立，“上海五国”将注意力集中在了日益突出的恐怖主义问题。在1998阿拉木图峰会上，“上海五国”开始关注宗教极端主义、民族分裂主义以及该地区新兴的恐怖主义所带来日益增长的威胁。“上海五国”于1999年8月的比什凯克会议上提出建立一個反恐中心的设想。并希望在成员国之间架构一个定期化、制度化的平台来管理成员国之间的外交、国防、边防等事项。由最初的“上海五国”协同乌兹别克斯坦所组建的上海合作组织（SCO）于2001年6月15日正式成立。六个会员国通过了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》。上合组织的成立与在打击恐怖主义问题上的努力被国内学者盛赞为冷战后安全合作的典范， 而起初，西方学者对此的态度则持怀疑与敌意。 有学者甚至认为，中、俄两国倡导构建上合组织的目的是出于维护本国在中亚地区的能源利益，借着维护地区稳定的“幌子”来控制中亚国家， 西方的主流论调并不看好上合组织反恐机制的有效性。
恰逢上合组织成立伊始，便发生了震惊世界的“9·11”事件，为了遏制恐怖主义对其本土的继续侵犯，美国以打击“基地”组织为由发动阿富汗战争。美国的军事打击加速了塔利班政权的垮台，客观上，消除了该地区对中亚国家的最大威胁。 相比之下，成立初期的上合组织并未对此采取实质性措施的表现削弱了中亚成员国对上合组织在应对恐怖主义问题上的期待。中亚成员国也因此一度“疏远”上合组织。
“9·11”事件背景下，大国之间的博弈为中亚五国“推行大国平衡战略”提供了便利，这暴露出草创之初的上合组织在应对恐怖主义犯罪方面行动力的缺陷；但更为重要的是，这反映了中亚成员国在对外政策方面的自主性，把与一方加强合作作为向另一方抬高要价的筹码，从大国博弈之间实现国家利益的最大化。 “平衡外交”是他们外交的立足点，这种以利益为导向的外交政策倾向削弱了上合组织构建反恐合作机制的凝聚力，更使得作为战略要地之一的中亚成为国与国之间展开竞争的重心之一。随着美军驻扎中亚，美国在民主化改造的旗号下，加大了对中亚国家的政治压力和渗透，直接到导致了中亚国家的政局动荡。而“三股势力”之所以能够长期盘踞于该地区，与中亚各国政局的不稳定不无关系。 同时，中亚成员国之间亦存在矛盾，以“制度贩毒、武器走私、非法移民等跨国犯罪”为典型的非传统安全难题因得不到应有重视和及时处理，对地区安全形成严重威胁。中亚成员国之间在能源、资源的争端更使得地区局势一度呈现“剑拔弩张的状态”。 这些都为伊斯兰原教旨主义与民族分裂主义的滋生提供了温床，成为上合组织应对中亚恐怖主义犯罪的严峻挑战。
国际社会应对恐怖主义的方针大致分为三种，最为常见的反恐战略是剥夺恐怖主义的政治效益，即在反恐策略上，坚持着绝不与恐怖主义相妥协的态度，让恐怖分子意识到他们所犯下的罪行只会影响到相关政府在相关事业方面进程，但不会扭曲执政者的政治追求与坚持的政策思路。 一些学者呼吁采取第二种策略，即通过启动与恐怖组织之间的协商会谈，让恐怖分子停止对世俗政权的侵扰。亦有学者坚持通过促进民主进程的推进，赋予公民更大的参政议政的权力来解决利益团体的需求矛盾，以此切断滋生恐怖主义的源头。 尽管上述三种策略都未能实现解决恐怖主义这一顽疾的任务，但对于上合组织应对中亚恐怖主义犯罪而言，存在值得借鉴的内容。
中亚各国同属于多民族聚居的国家类型，加之自苏联时期以来，对宗教组织的曲解以及民族政策的失误导致该地区的社会关系长期紧张，社会矛盾不断发展乃至激化到不可调和的程度。 可以说，中亚恐怖主义犯罪是以民族分裂势力、宗教极端势力为典型的恐怖主义形态。这意味着，在应对中亚恐怖主义犯罪的问题上，在具备与恐怖主义绝不妥协的决心的前提下，重视分析中亚恐怖主义犯罪的特征与深层原因。美国于“9·11”事件之后，发动了以活跃于阿富汗的基地恐怖组织为目标的反恐战争，尽管取到了暂时的效果，但恐怖主义并未因此而销声匿迹，反而造成了“越反越恐”的局面，即恐怖主义的攻击范围不断扩张，袭击手段趋于隐蔽化，组织结构更加严密，技术手段愈发科技化， 这足以证明应对恐怖主义犯罪仅仅依赖严厉打击所存在的短板。
此外，上合组织成员国在公共议题上的需求和供给意愿上所存在差异决定了中亚成员国在外交领域作出的选择。笔者认为，克服“大国平衡战略”对于上合组织合作反恐的障碍，首先需要调动中亚各国在反恐议题上的积极性。相比较于我国对于应对来自于中亚恐怖主义犯罪的威胁的迫切性，中亚各国更多考虑的是将上合组织作为一个获得财政经济资源、巩固本国经济和解决各自社会问题的渠道。 基于这一分歧，要想在上合组织成员国之间实现更有效的反恐合作，前提是能够满足中亚成员国对于上合组织在经济合作领域的期待。值得肯定的是，我国对上合组织框架下的经济合作也非常积极，中亚地区被视为我国的“一带一路”倡议中的重要组成部分，而在我国推动下成立的上合组织开发银行和亚洲基础设施开发银行也可以为上合组织中亚成员国的经济发展增加助力。同时，应倡导各成员国在本国内推行相应的社会政策，建立社会保障制度，促进民生，逐步缩小民族、地区之间的贫富差距，从摧毁恐怖主义生存的土壤上应对中亚恐怖主义犯罪对于上合组织成员国的威胁。
（二）上合组织反恐法律机制的缺陷与完善
当今，世界范围内的反恐格局主要分为三个阶层：由全球性国际组织倡导的国际反恐、由区域国家组织主导的区域反恐，由主权国家针对一国领土内部的本国反恐。相对应的法律依据分别为联合国的反恐公约、区域国家间的反恐公约与协定、主权国家内部的反恐立法等。
上合组织框架下的反恐法律机制属于区域国际组织反恐法律机制的重要组成部分，其法律核心依据包括成立之初签署的《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》（以下简称《上海公约》）、2002年签署的《上海合作组织成员国关于地区反恐怖机构的协定》（以下简称《机构协定》）以及2009年签署的《上海合作组织反恐怖主义公约》（以下简称《反恐公约》）。
区域国际组织反恐法律的共有成分包括对恐怖主义犯罪的界定与刑事司法协助两项内容。 对比联合国和其他区域组织的反恐法律机制，上合组织反恐法律机制存在问题，制约了上合组织打击中亚恐怖主义犯罪的效果。
《上海公约》依据主观上的区别，对“恐怖主义”、“分裂主义”、“极端主义”予以明确的定义。《上海公约》界定的恐怖主义既是国际法意义上的恐怖主义犯罪行为，也是各成员国国内法所规定的相关个罪。既包含了公约附件所列的十个国际公约所确定的恐怖主义犯罪行为，也包括造成严重危害的国内法意义上的恐怖主义犯罪行为。《上海公约》采取的列举式与概括式相结合的立法技术较好地把握了恐怖主义外延的尺度，兼顾了公约的明确性和灵活性。 颇为费解的是，作为对《上海公约》的完善，《反恐公约》不仅以“意识形态和实践”之类较为模糊的词汇对“恐怖主义”进行重新界定，又于该项之后对“恐怖主义行为”进行单独解释，笔者看来，似有画蛇添足之嫌。通过对国际社会反恐法律机制所具备的优势的借鉴，一方面，应当明晰“恐怖主义犯罪”的概念，與联合国、各区域国家组织反恐法律机制保持协调；另一方面，上合组织应确定相对一致认可的恐怖主义组织名单。或通过成员国协商一致的方式来确定，或以备忘录的方式列出本国认定的恐怖主义组织名单，并及时向其他成员国、国际组织通报情况，以便反恐合作能获得更广泛意义上的国家与国际组织的支持。
值得肯定的是，自上世纪90年代起，上合组织成员国之间便就刑事司法协助达成了一系列条约，对调查取证和送达文书等协助问题都有明确的表述，为成员国合作打击恐怖主义犯罪奠定了良好的基础。然而，上合组织各成员国的综合国力毕竟存在差别，各自的利益需求亦有不同的侧重范围， 这让区域内的国际形势的趋于复杂化，在深化成员国之间合作反恐的议题上，既有的法律机制暴露出诸多的滞后性。总体而言，上合组织框架下刑事司法协助较为被动。成员国之间司法协助的重点在于调查取证和文书的送达，且只有基于一国先行发出请求，被请求国才会介入和调查，被动、消极的刑事司法协助模式自然缺乏高效的行动力，难以应对突发恐怖袭击的需求。此外，现有的双边司法协助条约看似提纲挈领，实则缺乏具体的指导细则，涉及刑事司法协助的程序性设定更是过于笼统，实际执行过程中难免出现分歧。即使获准跨国取证，但涉及反恐的刑事侦查依然困难重重。针对上合组织反恐刑事司法协作的困境，一方面，需要成员国之间积极制定双边和多边的国际协定或者条约，为开展区际乃至国际合作奠定法律基础。在上合组织反恐机构的协调下，完善各成员国之间的信息交换机制，在控制本国恐怖主义犯罪的同时，对他国反恐怖主义犯罪活动予以可能的支持；另一方面，各成员国应当切实履行所制定的国际协定，积极加入到反恐怖主义犯罪的国际刑事司法合作中来。各国之间除了继续开展传统的文书送达、调查取证、情报交换与共享、搜查扣押、引渡等国际合作以外，还应当根据现代恐怖主义犯罪分布范围广、随意性强、技术手段先进及国际化趋势增强等特点，拓宽合作渠道，增加合作形式，积极开展进行反恐怖联合军事行动以震慑恐怖主义组织等等。
此外，通过对国内学者在完善上合组织反恐法律机制问题上的研究总结，笔者发现国内学者多以联合国反恐法律机制和欧盟反恐法律机制为完善上合组织反恐法律机制的蓝本。其中，恐怖主义犯罪的普遍管辖权、对恐怖主义组织和罪名的界定、反恐合作及刑事司法合作的架构以及反恐的基本原则是二者的共有内容。 上合组织成员国之间领土毗邻，活跃于中亚的恐怖主义犯罪往往呈现跨国发展的复杂性，越来越多的管辖权重叠的情况需要上合组织的反恐法律机制有所回应。在成员国间确定对恐怖主义犯罪的普遍刑事管辖权，意在强调各成员国反恐的共同任务，更有助于消除与国际社会进行反恐合作的障碍。在合作反恐的过程中，上合组织各成员国应看到国际共同利益与本国利益的一致性，逐步淡化主权意识，树立大局观念，明确合作理念，建立合作意识，夯实打击恐怖主义的政治基础和现实基础。
五、结束语
在我们意识到不同国家之间在利益上的分歧为上合组织打击中亚恐怖主义犯罪设置了重重障碍的同时，我们更应该认识到不同国家组建的国际组织是为了解决国与国之间战略合作的困境。 中亚恐怖主义犯罪始终是中亚各国以及周边国家的人民、社会的严重威胁，打击中亚恐怖主义犯罪离不开上合组织成员国之间密切而持久的通力合作，亦需要各成员国在反恐法律机制的建构上达成共识。
