我国土地整治规划的发展历程、趋势与反思
汤怀志++梁梦茵++范金梅++关小克
摘要：土地整治规划是土地整治活动的基本依据和行动指南。通过全面梳理我国土地整治规划发展基本脉络和发展趋势，发现：当前土地整治规划编制实施中存在重战略轻实施、重建设轻利用、重政策轻技术、重整体轻差异的问题。因此，应实施高标准生态良田建设计划和建设用地整治提升计划，加强土地整治重大工程和土地整治示范点建设，实施差异化的土地整治办法，以及实施工程技术创新和政策机制创新双轮驱动模式。
土地整治是综合运用工程、技术、政策等多种手段，重新调整土地资源配置，以适应当前和未来经济社会发展需要的一项活动，是解决土地利用失当、利用过度和利用不足问题的重要工具[1- 2]。由于土地整治活动涉及面广、系统性强，因此需要以土地整治规划为基本依据和行动指南，合理有序地进行土地整治。
目前，我国已编制实施了两轮土地整治规划，形成了从上至下、国家—省—市—县四级规划体系，颁布了土地整治规划编制规程等行业标准，形成了政府组织、专家领衔、公众参与、上下衔接的规划编制方法，积累了大量规划编制和实施的经验。[3]近20年来，土地整治规划的内容不断充实完善，可操作性和编制水平不断提高，为有效指导土地整治活动提供了依据。目前，全国各地、各部门依据规划，积极推进土地整治，在促进耕地保护和节约集约用地，推动新农村建设和城乡统筹发展，以及改善农村人居环境和生态环境等方面取得了显著成效。[4]然而，随着我国经济社会的快速发展，土地整治的内涵、范围等也不断快速拓展和深化，土地整治规划的编制任务、目标定位、实施手段等也都发生了剧烈变化，不少学者从战略发展的宏观角度，探讨了国家需求与土地整治规划之间的关系。同时，由于我国自然条件差异大，区域经济社会发展阶段不尽相同，地方政府、当地群众对土地整治的需求复杂多样，如果不考虑实际情况，采取不合理的方式盲目推进土地整治，就有可能给区域发展和人民生活造成不小的负担，因此必须结合区域特点、土地整治重点，按照土地整治类型和发展阶段等开展差异化研究。围绕上述两大方面的问题，众多学者在土地整治规划的战略目標制定[3，5-11]、规划体系和尺度差异[12-17]、土地整治潜力和规划分区技术[15，17-18]、不同类型的土地整治规划设计方法[19-23]、规划实施成效[24-27]等方面开展了广泛研究，普遍认为我国土地整治工作发展迅速、内涵和范围变化大、区域差异特征明显。因此，厘清土地整治规划发展脉络，梳理不同条件下土地整治的目标和特征，总结其一般规律和发展趋势，对于促进我国土地整治工作健康发展和地方土地整治规划编制的实施具有重要的现实意义。
一、我国土地整治规划发展历程回顾
1.土地整治规划的渊源
“土地整治”首次出现在我国的国家规划中，可追溯到1993年发布的《全国土地利用总体规划纲要（1987—2000年）》。[28]土地整治作为该规划的重要内容，其主要任务是落实耕地总量动态平衡，即通过土地整理与开发复垦，增加可耕地数量，及时弥补耕地损失；或通过土地整理与开发复垦，提供其他农用地和建设用地，减少耕地占用。
2.土地整治规划的出台
1994年，《谁来养活中国人？》一文引发全国上下对耕地保护问题的热烈讨论，土地整治作为耕地保护最主要的手段，其作用逐步显现并逐渐为人们所认知。1997年，中共中央11号文明确提出“积极推进土地整理，搞好土地建设”，成为土地整治工作的转折点。1999年，国土资源部《关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》提出要依据土地利用总体规划编制好土地开发整理专项规划，并发布了规划编制规程，以及一系列规划编制实施的相关文件。经过3年的谋划研究，2003年我国首个《全国土地开发整理规划（2001—2010年）》正式印发实施，确立了土地整治规划在土地整治工作中的龙头地位。
3.土地整治规划的发展
进入21世纪，我国耕地后备资源在持续、大规模的土地开发中，数量快速减少，而现有耕地基础设施条件很差，且利用率低下。随着我国城镇化和工业化过程的不断推进，城市建设用地快速扩张，村庄等用地却没有随之减少，形成土地粗放、低效利用的“双扩张”局面。2012年，“十二五”全国土地整治规划即第二轮规划对土地整治工作进行了重新定位，提出建设4亿亩高标准农田，并将建设用地整治纳入整治范围，明确了五大整治类型（见表1）。随着“十二五”土地规划实施期结束，我国正在编制“十三五”全国土地整治规划，总领高标准农田建设、建设用地整治、土地复垦等主要工作，并将突出土地生态整治、传统文化村落保护性整治农用地整理（含高标准农田建设）在以农用地（主要是耕地）为主的区域，通过实施土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持工程，增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善农业生产条件和生态环境等活动《高标准农田建设通则》（GBT30600-2014）黑龙江三江平原东部土地开发整理重大工程（粮食主产区）、湖南环洞庭湖区基本农田建设重大工程
未利用地开发对宜耕后备土地资源采取整治措施，增加耕地面积，改善生态环境为主要目的的活动《耕地占补平衡考核办法》新疆伊犁河谷土地开发整理重大工程、宁夏等地低丘缓坡荒滩等未利用地开发
农村建设用地整理对农村地区散乱、废弃、闲置和低效利用的建设用地进行调整改造，完善农村基础设施和公共服务设施，提高农村建设用地节约集约利用水平、改善农村生产生活条件等活动《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号）、《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号）、《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》（国土资规〔2016〕2号）山东“多村一社区”建设农村新型社区、成都增减挂钩
城镇工矿建设用地整理对低效利用的城镇工矿建设用地进行改造，完善配套设施，加强节地建设，拓展发展空间，提升土地价值，改善人居环境，提高节约集约用地水平等活动《关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》（国土资发〔2012〕47号）、《国土资源部关于印发开展城镇低效用地再开发指导意见的通知》（国土资发〔2013〕3号）广东三旧改造、深圳城市更新
土地复垦对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态等活动《土地复垦条例》、《国土资源部关于开展工矿废弃地复垦利用试点工作的通知》（国土资发〔2012〕45号）山西平朔煤矿复垦、徐州采煤塌陷地复垦
土地生态整治*对水土流失、土地沙化、土地盐碱化、土壤污染和土地生态衰退严重的土地采取措施，提高退化土地生态系统的自我修复能力，在土地整治活动中采取措施改善生态环境，美化景观等活动《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》上海市青浦区金泽镇生态景观型工程、湖南省长沙市生物多样性保护生态型土地整治示范工程
*土地生态整治是生态理念下的土地整治，贯穿于各个类型的土地整治中，不属于单独的土地整治类型。
等内容。
4.土地整治规划的实施成效
2003年以来，土地整治在我国耕地保护、节约集约用地、改善生态环境等方面发挥了重要作用，特别是国务院批准实施《全国土地整治规划（2011—2015年）》后，极大提高了规划执行效力。“十二五”期间，通过土地综合整治，全国增加耕地面积2700多万亩，超过同期建设占用和自然灾害损毁耕地面积，保证了全国耕地数量基本稳定；建成了高标准农田403亿亩，并加大了农田基础设施建设，明显改善了农业生产条件，有效提高了耕地质量。经整治和建设后的耕地亩产平均提高10%～20%，土地整治有效夯实了农业生产基础，为我国粮食产量“十二连增”奠定了坚实的基础。同时，开展建设用地整理，盘活利用农村闲置、散乱、粗放建设用地233.7万亩，复垦工矿废弃地9366万亩，改造开发城镇低效用地150万亩[19]，提高了节约集约用地水平，优化了城乡用地结构布局，促进了美丽乡村建设和新型城镇化发展。
二、土地整治规划发展趋势展望
1.发展特点
一是目标更多元，内容更丰富。从首轮规划到“十三五”规划，土地整治规划内容更加丰富多元、重点突出。在规划内容上，从关注补充耕地数量，到加强耕地数量保护和质量建设，改善农田生态环境，推进高标准农田建设，以及建设形成集中连片、設施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强的高标准农田；在规划任务上，从农用地整理和未利用地开发，扩展到农用地整理、农村建设用地整理、城镇工矿建设用地整理，以及土地复垦和土地生态整治等各类土地整治活动；在规划理念上，坚持绿色发展，强调土地整治与生态环境保护修复相统一。
二是突出区域特色，强调因地制宜。土地整治规划在总结和综合各地方土地整治工作经验的基础上，空间布局更强调分区域和差别化的土地整治，立足地方经济社会发展水平，统筹安排、突出重点、循序渐进推进各项土地整治活动。针对不同区域特点和土地整治需求，划分土地整治分区，在阐明各区自然条件、经济社会发展状况和土地资源优劣势的基础上，确定区域土地整治的现状、特点、需求与问题，揭示各区土地整治的发展方向和重点内容，实行更有针对性的管理。
三是抓手更有效，政策更有利。随着两轮土地整治规划的实施，土地整治示范建设和重大工程成为规范、引领全国土地整治工作的重要抓手。近年来，国家先后安排了116个基本农田保护示范区、10个农村土地整治示范省、500个高标准基本农田示范县建设和一批土地整治重大工程，取得了良好的成效，成为发挥土地整治规模效应、规范引领土地整治发展，统筹推进全国土地整治工作的有效抓手，成为传播土地整治先进理念和经验的重要载体。所以，应继续坚定不移地推进重大工程实施和示范建设，以推进土地综合整治为目标，将高标准农田建设与城乡建设用地的增减挂钩、工矿废弃地复垦利用、城镇低效用地再开发、低丘缓坡荒滩等未利用地开发等政策手段进行统筹整合，发挥政策组合的整体效应，整体推进山水林田湖综合整治。
2.“十三五”时期土地整治的总体思路
“十三五”时期，土地整治应全面贯彻落实中共十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，紧紧围绕全面建成小康社会的目标要求，遵循五大发展新理念，坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度，实施藏粮于地和节约优先战略，以提升粮食产能为目标，大力推进农用地整理和高标准农田建设，夯实农业现代化基础；应以促进城乡统筹发展为导向，大力推进城乡散乱、闲置、低效建设用地整理，推动美丽宜居乡村建设和新型城镇化发展；应以精准扶贫、精准脱贫为要求，大力推进贫困地区土地综合整治，加大政策、项目、资金支持，助力脱贫攻坚；应以保护生态环境为前提，大力推进废弃、退化、污染、损毁土地的治理、改良和修复，促进土地资源永续利用。总体思路如图1所示。
其一，实施藏粮于地战略，大力推进农用地整理。耕地是保障国家粮食安全的资源基础，加快高标准农田建设、发展现代农业是当前确保国家粮食安全、加快经济转型发展的全局性和战略性重大问题。近年来，按照耕地保护要实现数量管控、质量管理和生态管护“三位一体”的战略部署，土地整治和高标准基本农田建设已经成为保护耕地的重要抓手和基础手段。“十三五”时期，仍应坚守耕地红线，全面划定永久基本农田，大规模开展农用地整理，加快推进高标准农田建设，确保建成4亿亩高标准农田，力争建成6亿亩高标准农田，经整治的基本农田质量应平均提高1个等级，粮食亩产增加100公斤以上，积极实施土地整治重大工程，高标准农田建设重点应向粮食生产功能区、农产品生产保护区倾斜。应加强耕地数量、质量保护，改善农田生态环境，夯实农业现代化发展基础，落实藏粮于地战略。应通过农用地整理，低效、损毁和废弃建设用地整理，以及还耕和耕地后备资源开发等手段，补充不少于 2000 万亩耕地。同时，应大力推进中低等级耕地的改造，对新增耕地采取耕作层剥离等，全面提高补充耕地的质量。
其二，围绕美丽乡村建设，规范开展农村建设用地整理。我国的农村建设用地基数大，农村人口人均居民点用地远远超过现行人均150平方米的高限，废弃、闲置和低效利用居民点用地问题突出，“散”“乱”“空”现象普遍存在，因此应开展农村建设用地整理，优化用地结构和布局，提高建设用地利用效率，进一步提升土地资源对经济社会可持续发展的支撑能力。“十三五”时期，应按照城乡统筹发展要求，规范开展农村建设用地整理与城乡建设用地的增减挂钩，优化城乡建设用地布局，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，改善农村人居环境和农业生产条件，促进美丽宜居乡村建设和城乡一体化发展。应根据新农村建设和新型城镇化发展需要，以农村建设用地整理与城乡建设用地增减挂钩为重要手段，整理农村建设用地600万亩，推进农村闲置低效土地整理，同时加强乡村特色景观保护。
图1 “十三五”时期土地整治总体思路
其三，落实节约优先战略，有序推进城镇工矿建设用地整理。城镇化、工业化是国家和区域发展的根本动力与必然要求，随着我国城镇化的不断推进，传统粗放利用土地资源的方式不可持续，为适应新型城镇化和经济社会发展新特点，亟需加大盘活存量建设用地，节约集约用地，从区域发展、产业布局、生态安全等多角度重新塑造结构更合理、效率更高、生态自我恢复能力更强的空间格局，让土地整治成为优化城镇空间结构布局的重要手段。“十三五”时期，应坚持最严格的节约用地制度，积极推进城镇低效用地再开发和旧工厂改造，优化城镇用地结构，提高城镇综合承载能力，推动产业转型升级，改善城镇人居环境，促进新型城镇化发展。应通过城镇低效用地再开发和旧工矿改造利用等途径，改造开发城镇低效用地600万亩，单位国内生产总值的建设用地规模降低20%，优化城镇用地结构布局。
其四，贯彻环境保护国策，积极推进土地复垦和土地生态整治。我国生态文明建设水平总体上仍滞后于经济社会发展，自然生态系统脆弱，土地退化和污染严重，资源环境承载能力面临巨大压力。因此，推进生态文明建设，应加强土地生态保护和修复。“十三五”时期，应坚持绿色发展理念，加大损毁土地复垦力度，努力做到“快还旧账、不欠新账”，历史遗留损毁土地复垦率达到45%以上，生产建设活动新损毁土地全面复垦，自然灾害损毁土地及时复垦，保障土地可持续利用；应加强土地生态环境建设，实施山水林田湖综合整治，加强生态环境保护和修复，推进绿色发展方式，促进人与自然和谐共生。
三、地方土地整治规划实施中存在的问题与对策建议
1.地方土地整治规划实施中存在的主要问题
一是重战略设计，轻战术实施。经过两轮土地整治规划编制的实施和试点探索，土地整治的目标定位逐步明确，未来较长一段时期内我国土地整治的战略目标是基本稳定的，即耕地保护、节约集约用地和生态建设。围绕上述三大目标，各级地方政府土地整治规划虽设计了具体任务和实施手段，但从主要抓手的设计及其实施情况来看，与预期效果相比依然存在一定差距，如土地生态整治虽然在规划中早有谋划，但至今仍未在全国层面形成定量化的整治目标、具体工程和实施范围，更缺乏区域性示范建设，甚至缺乏相关工程建设标准。总的来看，规划在针对具体任务尤其是土地生态整治、建设用地整理时，缺乏系统性的抓手设计，而规划中布署开展的一些示范建设、土地整治工程等，也由于管理机制、实施机制不到位等进展缓慢，从而影响了规划实施的效果。
二是重基础建设，轻建后利用。根据规划，“十二五”时期全国已经建成4亿亩高标准农田，“十三五”时期将再建设4亿～6亿亩高标准农田。为完成上级下达的目标，各地在规划编制过程中，往往过度注重规划项目的建设规模、补充耕地数量等硬要求，想方设法达到指标要求，忽视地方的土地资源特点和对未来土地利用方向的引导；在项目实施过程中，往往遵照建设标准开展设计施工，以项目合格验收为最终目标，缺乏项目的后期维护，更缺乏对建成后生产过程的参与设计。土地资源需回归本质，以“利用”为规划编制实施的目的，应形成建设—管护—利用“三位一体”的长效机制。
三是重政策调控，轻技术革新。近年来，随着农村建设用地整理与城乡建设用地增减挂钩、城镇低效用地再开发、低丘缓坡荒滩等未利用地开发、工矿废弃地复垦等一系列土地整治试点政策的实施，从多种途径扩展了建设用地新空间，满足了地方用地需求，给当地经济社会发展带来明显支撑。再加上高标准农田建设、耕地占补平衡等相关政策的实施，各地尤其是基层越来越热衷于通过规划争取相关政策支持，甚至不顾实际情况，突破政策开展整治活动，这样一方面造成了新的寻租空间，另一方面弱化了土地整治规划的工程性、技术性属性，偏离了规划的实施型本质。
四是重整体统筹，轻区域差异。静态蓝图式规划和目标式管理，容易减少规划成本，达到统一目标，但容易造成“一刀切”情况，忽略地方需求的差异性，难以激发土地整治活力。因此，土地整治规划应至少重视三个方面的差异：一是地域差异；二是主导产业差异；三是城乡差异。只有基于对土地整治的一般规律和区域差异的认识，才能通过土地整治优化调整土地利用结构，提高土地利用效率。
2.對规划编制实施的建议
一是实施高标准生态良田建设计划和建设用地整治提升计划。落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，始终是土地整治规划的核心。在土地整治规划编制中，应围绕上述两大任务，明确长远目标和实施路径，有步骤、有计划地稳步推进。高标准生态良田建设计划应以巩固粮食安全的耕地资源为基础，通过10～15年时间的持续建设，将我国高标准农田比例提高到80%以上；建设用地整治提升计划应围绕提高建设用地利用效率，通过市地整理、村庄整理等手段，调整城镇用地、工业用地、村庄用地比例，形成结构更优、效率更高的空间格局。
二是加强土地整治重大工程和土地整治示范点的建设。土地整治重大工程和示范点建设，是土地整治规划实施最重要的手段，在空间上是优质土地资源集中区域，是最需要进行全域规划、整体推进、整合资金集中投入的区域。在“十二五”期间，土地整治重大工程和示范点建设有效发挥了带动效应，引领了各类土地整治活动。在“十三五”时期，我们应总结示范经验，继续引领区域土地整治方向。
三是实施差异化的土地整治办法。差异化的土地整治办法是基于区域特点和土地整治的现实需求，将不同的工程改造方案、政策手段进行组合，形成各具特色的规划方案，并在规划中以网格化方式落实到空间上。总的来说，在大城市群和经济发达地区，应探索都市型多功能土地整治办法，提升土地的综合服务能力；在乡村地区，应以改善农村生产生活条件和人居环境为目的，提升农村基础设施水平，引导乡村居民集中居住，构建农村土地利用格局；在城乡结合带作为连接城乡空间的特殊区域，应重点加强农业景观建设和生态建设，以形成效率高、景观优美、自我调节能力强的区域性格局；在山地丘陵地区，应合理发展旱作高效农业体系，同时开展土地生态整治，以提高退化土地生态系统的自我修复能力。
四是实施工程技术创新和政策机制创新双轮驱动模式。优化土地利用结构布局，提高土地利用效率，是土地整治的根本目的。好的政策调控手段虽可以激发利益相关者的积极性，减少土地整治的成本，提高规划执行效率，但本质上还需要依赖土地整治的工程技术手段来实施建设和改造。政策机制创新能合理地引导工程建设，而工程技术创新则可从根本提升土地整治的效率和成效。因此，不同时期、不同区域、不同类型的土地整治，都需要进行不同形式的创新，应聚焦长期战略和短期现实问题，建立科技和制度双创新支撑体系。
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