从分离到整合：基于国际经验对我国早期儿童教育保育政策的反思
徐梦雪 秦金亮
[摘 要] 历史上，受社会经济发展水平等因素的影响，世界各国长期以来实行的是早期儿童教育与保育分离的政策。随着后工业化时代育儿观念的转变与现代教育理念的延展，加之少子化生育趋势和国际组织关注的推动，世界各國出现了整合早期儿童教育与保育的政策趋势与实践，主要有部门间协调、部门整合、政府综合协调三种整合模式。我国应以《儿童权利公约》为依据，强化早期儿童教育与保育的完整性和一致性;以政府职能转变为契机，形成有效的早期儿童教育与保育服务治理体系;以试点工作为基础，探索早期儿童教育与保育整合的有效经验，并通过立法为早期儿童教育与保育的整合提供制度保障。
[关键词] 早期儿童教育与保育;保教分离;保教整合
早期儿童教育与保育（early childhood education and care，ECEC）指为8或10岁以下儿童提供保育和教育的所有安排。[1]早期儿童身心发展特点决定了对他们提供的教育必须以生活照料为前提，教育必须融入生活照料和身体养育当中，这就决定了对于早期儿童的教育和保育必须是一个整体，在形式和内容上也必须进行有效的整合。在历史上，受社会经济发展水平、人类认知水平、政策保障等因素的影响，世界各国对早期儿童的教育与保育一直是分离的。但随着社会生产与生活方式的变革，早期儿童教育与保育进行整合是发展的趋势，两者的整合涉及责任主体、服务方式、服务内容、经费来源、人员配置等诸多方面。[2]对国际早期儿童教育与保育政策发展进行梳理有助于我们进一步了解早期儿童教育与保育的发展规律和实践经验，进而为当前我国建构保教一体的早期儿童教育与保育政策提供借鉴和参考。
一、国际早期儿童教育与保育政策分离的时代背景及其影响
18世纪60年代到19世纪30年代中期，早期教育与保育机构带有慈善救济的性质，它主要面向低收入家庭的孩子，并以身体保护和照料为主。工业革命的诞生不仅促进了生产力的发展，同时也催生了负责照护工人阶级子女的机构。劳动妇女因迫于生计而无暇照顾自己的子女，工人阶级的子女养育问题成了当时突出的社会问题。因此，从19世纪初开始，一些慈善家、开明工厂主和教会人士开始着手建立托儿所、孤儿院、救济院等儿童看护机构以满足工人阶级的子女照料需求。从19世纪30年代开始，有教育性质的幼儿园开始出现，这一类教育机构主要面向中高收入家庭，且内容以教授孩子生活知识和技能为主。1837年，福禄贝尔在德国勃兰登堡创立了第一个学龄前儿童教育机构，并于1840年将其命名为幼儿园，这标志着学前教育的真正开始。此后，福禄贝尔幼儿园推行到英、法、美、俄、日等国，在世界范围内兴起了“福禄贝尔幼儿运动”，这间接导致一些国家形成了保教分离的早期儿童教育与保育二元服务体制，如英国以工人阶级子女为主要看护对象的幼儿学校由社会福利部门管理，而以中产或上层阶级子女为主要教育对象的幼儿园则由教育部门进行管理。
早期儿童教育与保育的分离带来了一系列的影响。[3]首先，教育与保育的分离导致儿童受教育机会和受教育过程不平等。由社会福利部门管理的0～3岁儿童看护机构和由教育部门管理的3～6岁儿童教育机构在服务提供、指导方式、教师配置、资金投入与制度监管等方面存在不同。例如，0～3岁儿童看护机构工作人员的资质、薪资水平、培训机会等都要低于3～6岁儿童教育机构;教育系统中3～6岁儿童接受的教育是免费的或者给予一定补助，福利部门管理的托幼机构则需要父母付费。其次，教育与保育的分离造成对0～3岁和3～6岁两个阶段的服务供应不平衡。3岁以上的儿童被认为有学习的能力和必要，因此，3～6岁儿童的教育普遍得到重视。而对3岁以下儿童的教育，政府将其视为家庭和母亲的责任，给予的关注与资助都较少，使得这一阶段儿童获得高质量保教服务的可能性比3岁以上更低，造成了由家庭支付能力决定儿童受教育水平的局面，这使得弱势家庭儿童在0～3岁阶段处于更加不利的地位。再次，教育与保育的分离使社会形成了重教育轻保育的价值倾向和制度安排。教育与保育的分离使得人们普遍认为保育只需关注儿童的生活和身体而不具有教育的必要性，教育则可开发智力和为小学做准备，是一种重要的人力资本投资。在制度安排上，这种认识偏差造成了保育员的社会地位低下，劳动价值得不到重视并形成了对保育员职业角色的歧视。最后，教育与保育的分离弱化了女性的生育意愿。0～3岁保育服务的缺失导致妇女必须放弃工作或者花更大的精力来平衡家庭与工作的关系，由生育子女带来的收入降低或者职业歧视让妇女越来越不愿意生育子女。[4][5]
二、引发国际早期儿童保育与教育整合的主要因素
（一）后工业化时代育儿观念的转变促使教育的内涵和范畴不断得到拓展
在工业革命之前，家庭既是基本的经济单元，也是基本的社会单元，妇女依附于家庭并担负着生儿育女的功能。大机器生产将妇女从家庭中解放出来并扩大了她们的交往和劳动范围，这就为儿童保育社会化提供了现实基础。与此同时，劳动和社会交往关系的改变也逐渐转变了人们的性别角色观念，男女平等、自由竞争等思想观念逐渐被社会普遍认可。在儿童保育领域，此时托幼机构一般以儿童看护为主，其主要目的是解决劳动阶层父母育儿的后顾之忧。以信息技术为代表的后工业社会进一步模糊了男女劳动分工的差异，教育的作用不断被放大，人的受教育周期被不断延长，教育的内涵也由知识、技能、认知的发展进一步扩展为追求个体在健康、生活适应、情绪、品格等方面的全面发展。在这一观念的影响下，托幼机构的教育功能逐渐被重视，托幼机构的工作人员逐渐专门化和专业化，保育工作也被赋予了重要的教育价值。
（二）现代教育理念的延展推动了儿童早期教育不断向前下延
自20世纪英克尔斯的人的现代化理论提出后，无论发达国家还是发展中国家都认识到只有人的现代化才能实现社会的现代化，而人的现代化必须通过教育来实现。因此，发达国家在普及初等教育和中等教育的同时也积极推动高等教育的发展，并将教育的范畴不断向早期教育下延。二战后，发达国家普遍将学前一年教育纳入免费教育范畴，并建立了从胎教到老年大学的终身教育体系，在早期教育领域则涵盖了学前教育、婴幼儿教育和胎教。与此同时，现代教育理念不再将人的发展视为片面的知识教育和技艺学习，而是将人的生命发展和生命价值视为教育的根本追求，这种观念也不断向早期教育阶段下延，要求在个体发展早期就实施完整的儿童教育。
（三）少子化的生育趋势强化了对儿童的福利供给和补偿
随着二战后女性参加劳动的比例不断提高以及义务教育学制的延长和高等教育的普及，女性普遍推迟了婚育的年龄和减少了生育数量，社会的少子化现象不断凸显。20世纪60年代后期兴起的女权运动席卷全球，这在很大程度上推进了妇女与儿童的福利事业，儿童福利的概念也被扩展到家庭之外的社会领域，女权主义者主张儿童福利应该是全体妇女的权利而不应只局限于弱势家庭或者贫穷的职业母亲。与此同时，生活空间的转换和生活方式的变革也加速了儿童自然成长环境的解体，因此就需要专门的机构来提供专业的教育和看护服务，但单纯的看护服务和程式化教育已不再能满足家长的需求，人们对托幼机构职能的期望已经涵盖保育和教育这两个基本范畴。正因为如此，很多国家都将对儿童福利的保障上升到法律的高度，强化了政府和社会公共团体对于协助家庭进行儿童养育的责任和义务。例如，欧洲国家普遍推行政府和社区儿童福利事业，韩国、日本、新加坡等国家则鼓励非营利组织、社区和社会团体广泛参与到早期儿童的保育和教育事业中，这些措施不仅丰富了家庭外儿童保育与教育资源，同时也提升了保育和教育服务的综合性和专业性。
（四）国际组织对早期儿童教育的关注推动了儿童早期教育与保育的整合
自20世纪70年代以来，国际组织一直关注早期儿童教育与保育的分离与整合问题。经合组织在1976年发布的《工作父母的子女养育报告》就明确指出在政策层面上保持保育与教育在任何程度上的分离已不再可取，联合国教科文组织于1976年发布的《学前教育世界调查》也指出各成员国政府部门在教育、社会福利和健康等领域决策责任的分散，[6]欧洲委员会的儿童保育网络（EC Childcare Network）则在1996年指出所有儿童都能享受到的高质量服务只能在国家政策框架内实现且应该在国家层面上指定一个部门负责实施该政策。[7]随着早期教育和保育实践的发展，经合组织在《强势开端》和《强势开端Ⅱ》报告中进一步指出教育与保育是不可分割的，优质的儿童服务必须同时提供这两种服务。正是在国际组织的大力推动下，世界各国在儿童早期教育和服务实践中不断推动两者的整合。
三、国际早期儿童教育与保育服务整合的主要模式
自20世纪70年代以来，世界上有关国家开始对儿童早期教育与保育的整合进行了探索，在改革政府职能的同时不断推动早期儿童教育与保育政策的优化。从实践主体来看，国际上推动早期儿童教育与保育整合主要有三种类型，即部门间协调（coordination）、部门整合和政府综合协调（integration）。
（一）以政策制定与实施部门之间的协调来实施早期儿童教育与保育的整合
部门间协调是指通过相关部门之间的分工与合作来共同执行有关早期儿童教育与保育的政策或规定，[8]其主要作用是能够提高公众对早期儿童教育与保育的认识，扩展了综合服务的覆盖范围以及提升了发展综合服务的愿景。[9]虽然这一整合方式在针对特定目标或集中于特定人群时能够发挥良好的作用，但它不是一种跨部门的整体政策或行政框架的融合。[10]例如，韩国政府政策协调办公室（Office for Government Policy Coordination）于2014年设立了早期教育与保育整合办公室（Office for Integrating ECEC）以推进早期教育与保育整合工作中各政府部门之间的协调，[11]但由于各政府部门之间的文化和目标并不相同，这就导致了不同部门在儿童早期教育与保育整合过程中的工作力度存在差异。[12]虽然不同部门之间的协调与合作相对于早期儿童教育与保育服务的分离来说是一个进步，但在政策执行的过程中因为缺乏训练有素的专业人员，导致部门之间的协调对于推动早期儿童教育与保育的整合作用有限。
（二）通过政策制定与实施部门之间的整合来推动早期儿童教育与保育的整合
在早期儿童教育与保育整合实践中，负责统整的政府职能部门既可能是教育部门，也可能是福利部门或其他部门。经合组织在《强势开端Ⅱ》中就指出：“在选择将教育与保育整合到哪个部门时，这个部门是不是教育部门、福利部门等无关紧要，因为这些部门都可以在儿童早期领域中获得一定的合法性，重要的是儿童早期服务决策应该放在一个重视儿童发展和教育的部门。”[13]很多国家在推动儿童早期教育與保育整合时倾向于将所有关于早期儿童教育与保育的国家责任由单一的部门来完成，他们将统一政府职能部门的职责视为实现早期儿童教育与保育整合的前提条件。将政策制定与实施的部门整合在一起的优势在于，一是可以在社会目标、监管、资金与人员配置、课程设置与评估、开放时间等方面具有更大的连贯性和平等一致性，二是可以通过改善公共服务管理来减少花在部门间协调行动上的成本，三是可以为3岁以下的儿童提供更有效的投资和更高质量的服务，四是可以使儿童的经验发展更具有持续性。[14]部门间的整合主要可以分为由教育部门来实现儿童早期教育与保育整合和由福利部门来实现儿童早期教育与保育整合两种类型。
1. 由教育部门来实现早期儿童教育与保育的整合。
将早期儿童教育与保育整合到教育部门具有得天独厚的优势。首先，教育部门对儿童存在教育、培训、评估和指导的职责;其次，具有一支经验丰富的专业人员队伍;再次，有利于维持教育政策和教育体系的一致性以及学段之间的衔接;最后，有利于建设全面且连贯的早期儿童培养体系。这一整合模式在博茨瓦纳、巴西、英国等国家得到了广泛的采用。[15]例如，英国于1998年出台的《应对保育挑战》绿皮书就将保教整合作为早期教育发展的战略重点;2004年的《儿童法案》重申了儿童早期服务包括教育、保育、保健等各个方面，要求为学龄前儿童提供保教整合的服务，从法律上消除了早期教育与保育的区隔;2008年正式生效的《早期教育阶段法定框架》则彻底消除了教育与保育的界限，使两者有了统一的标准。此后，英国政府还采取了一系列措施来推进保育与教育的整合，如理顺行政部门职责、加大财政投入、统一保教人员准入标准与培训等。巴西在1988年的宪法中规定儿童早期教育与保育是受宪法保障的权利，巴西政府于1996年颁布的《国家教育指导与框架法》（National Education Bases and Guidelines Law）开始系统地将儿童保育服务从福利部门转向教育部门，由教育部门来统整对0～6岁阶段儿童的教育和保育。
2. 由福利部门来实现早期儿童教育与保育的整合。
北欧五国较早开始推行早期儿童保育与教育的整合，其中芬兰和丹麦是由福利部门来统一开展早期儿童教育和保育服务。芬兰从1924年开始就将对早期儿童教育与保育的职责转移到福利部门，其于1973年颁布的《儿童保育法案》（the Act on childrens day care）则将托儿所和幼儿园整合在一起。进入21世纪以来，芬兰先后颁布了《学前教育的核心课程》（2000）、《政府关于早期儿童教育和保育政策定义的决议》（2002）、《芬兰早期儿童教育和保育的国家课程框架》（2003）等一系列政策法规，推动了该国儿童早期教育与保育服务的整合走向深入和系统。由福利部门开展儿童早期教育与保育的整合强调学习与保育的不可分割性，它根植于北欧国家完善的社会福利系统，因此这一整合方式在一定程度上也具有不可复制性。
（三）通过政府综合协调来来推动儿童早期教育与保育的整合
通过政府综合协调来推动早期儿童教育与保育整合的代表性国家是澳大利亚。在澳大利亚国会、政府教育培训部、社会服务部等多部门的推动下，澳大利亚联邦政府委员会于2009年签署并发布了联邦政府首个全国性早期儿童发展宏观指导战略文件《国家早期儿童发展战略：投资在早期》，该文件明确提出“联邦政府与州及地方政府联合，确保到2020年所有儿童都享有最好的早期教育与保育服务，为自身和国家创造更好的未来”。[16]为确保这一目标的实现，澳大利亚政府2012年正式颁布了《儿童早期教育与保育国家质量框架》、《归属、存在和成长：澳大利亚儿童早期学习框架》等政策，并成立了跨部门的国家政府机构——澳大利亚儿童早期教育和保育质量局（ACECQA）。
四、我国推动早期儿童教育与保育整合的政策路径
世界各国在早期儿童教育与保育领域的政策整合实践推动了儿童早期学习与发展的完整性和持续性，这对我国早期儿童教育与保育政策的制定与实施提供了一定的借鉴和启示，我们应该在保障早期儿童教育和保育权利的同时不断完善政府职能和加强制度建设，推动早期儿童教育与保育的整合不断走向更高的水平。
（一）以《儿童权利公约》为依据强化早期儿童教育与保育的完整性和一致性
《儿童权利公约》在第三和第十条明确规定关于儿童的一切行为，不论是由公私社会福利机构还是法院、行政、立法机构执行，均应以儿童的最大利益为首要考虑;应采取一切适当的立法、行政、社会和教育措施，保护儿童在受父母、监护人或其他责任看管者照料时不受到任何身心摧残、伤害或凌辱、忽视或不周、虐待（包括性侵）或剥削。我国作为《儿童权利公约》的首批缔约国，在早期儿童教育与保育领域也应该以《儿童权利公约》关于儿童权利的基本理念为指引，将对儿童利益的保障作为政策制定的基本依据。在构建早期儿童教育与保育政策时，应该充分考量家庭、社区、社会组织和政府等利益相关主体在政策实践中的协同，并以此来保障早期儿童教育与保育的一致性和完整性。
（二）转变政府职能以形成有效的早期儿童教育与保育服务治理体系
政府公共事物与公共管理的综合化是当前各国政府机构改革的基本趋势。近年来，我国政府职能改革不断走向综合化。2019年国务院办公厅颁布的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》提出要“强化部门协同，由卫生健康部门牵头，发展改革、教育、公安、民政、财政、人力资源社会保障、自然资源、住房城乡建设、应急管理、税务、市场监管等部门要按照各自职责，加强对婴幼儿照护服务的指导、监督和管理”。这种政府职能的转变和政府机构之间的协同在我国早期儿童教育与保育领域的实践还处于起步阶段，对政府机构职能的认定和划分尚不能充分满足儿童接受早期教育和保育服务的要求，政府部门应该进一步强化对早期儿童教育与保育价值与规律的认识，并以儿童的教育与保育需求为前提不断转变政府职能以形成有效的早期儿童教育与保育服务治理体系。
（三）通过试点工作来探索早期儿童教育与保育整合的有效经验
我国地域辽阔，各地经济社会发展水平不一，早期儿童教育与保育的整合也不应该是步调一致地予以推行。对于经济比较发达的地区，可以借鉴世界发达国家的早期儿童教育与保育整合政策来尝试开展全方位的整合，经济社会处于中等的地区可尝试2～3岁儿童保育与幼儿园教育的整合，欠发达地区则可以专注于3～6岁儿童幼儿园教育与保育的整合，从而形成雁阵型、阶梯状的早期儿童教育与保育整合模式。在实践过程中，保教整合或保教并重的实现并不是一件容易的事，它需要充分考虑教育与保育工作在时间安排、服务模式、师资配置等方面与幼儿发展及家庭需求的契合性，同时也要克服传统观念的制约。地方政府在推进早期儿童教育与保育整合试点的过程中要将这一工作渗透到社会生活的各个方面，通过吸纳各种社会力量的参与而将早期教育与保育的整合变为一个多层次、多样态的社会公共服务体系。
（四）通过立法来为儿童早期教育与保育的整合提供制度保障
在经过相应的实践和积累了一定的经验基础后，政府可以通过将有效经验上升为政策或者法律的方式来保障早期儿童教育与保育的整合。[17]早期儿童教育与保育整合的立法要建立在充分的实践经验和深刻的认识基础之上，必须充分认识到早期儿童教育与保育的重要性以及两者整合的必要性。儿童身心发展的脆弱性决定了對他们的保育和教育必须在满足儿童生活需要的基础上进行全面的教育，合理地划分不同利益主体的权利与责任范围，保障从业人员的质量及其薪酬待遇，形成一套合理有效的管理、监督和评价制度体系。
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From Separation to Integration： Reflections on Our Policy Practice of Early Child Care and Education Based on International Experience
Mengxue Xu， Jinliang Qin
（Hangzhou College of Early Childhood Teacher Education， Zhejiang Normal University， Hangzhou 310012 China）
Abstract： The policy practice of early childhood education and care in the world has gone through a process from separation to integration. The change of post？鄄industrial childcare concept， the extension of modern education concept， the fertility trend of fewer children and the attention of international organizations to the development of children have promoted the integration of early childhood education and care in the world. There are three modes to promote the integration， that is inter？鄄departmental coordination， sectoral integration and government comprehensive coordination. We should strengthen the completeness and consistency of childrens early education and care based on the convention on the rights of children， and form effective service and management system for the integration of early childhood education and care through improving government function and legislation.
Key words： early childhood education and childcare， separation of care and education， integration of care and education
