新公共服务理论视角下公民参与公共政策评估问题研究
汤榕彬
【摘 要】公共政策评估不仅是公共政策的重要环节，而且与公民的利益关系密切，公民应该享有参与公共政策评估的基本权利。本文通过阐释了新公共服务视角下公民参与公共政策评估的显著特征分析了当前我国公民参与公共政策评估存在的问题，最后根据存在问题并提出了在新公共服务理论视角下公民参与公共政策评估的有效途径。
【关键词】新公共服务理论；公共政策评估；公民参与
【中图分类号】D669 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2017）08-0072-03
引言
党的十八大以来，新一届政府重视公共政策评估，而且不断地得到人们的广泛关注。公共政策评估工作要做好，首先在思想上必须牢固确立公共政策评估在我国治理现代化中的地位，客观认识到公民参与在整个公共政策评估中的重要作用，始终坚持民主、公开、服务、效能、责任等行政理念，在公共政策评估的实践中，不断探索新路径、积累新经验、开创新方法，不断地推动政策评估工作迈上新的台阶。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。” [1]（P.32-33）公共政策评估是国家治理体系的重要内容，也是提高国家治理能力的重要途径。[2]（P.46-49）要实现我国国家治理的现代化，不但要充分发挥政府的作用，而且要发挥公民参与公共政策评估的作用。
一、 新公共服务理论视角下我国公民参与公共政策评估的内涵
美国著名的学者珍妮特· V ·邓哈特和罗伯特· B ·邓哈特在《新公共服务—服务，而不是掌舵》中提出，“新公共服务应以公民为中心，政府的职能是服务，而不是掌舵；公共利益是目标而不是副产品；在思想上具有战略性，在行动上具有民主性；为公民服务而不是为顾客服务；责任并不简单；重视人，而不只是重视生产率；公民权和公共服务比企业家精神更重要。” [3]（P.5-7） 根据哈登特夫妇对新公共服务理论的阐释，笔者总结新公共服务理论的基本内涵包括为民办好事办实事、重视公民权利的行使、追求公共利益等方面。
根据新公共服务理论，基于我国基本国情，笔者认为，在我国公共政策评估的主体中，公民作为受公共政策影响的重要主体，公民应该享有参与权，即应该在公共政策评估中扮演重要角色。新公共服务理论的视角下公民参与公共政策评估具有以下几个特征：一是政府要变更传统的行政观念。政府应注重公民的参与权的行使，以尊重、信任和民主观念的方式对待每一位公民。二是对参与公共政策评估参与者进行有效界定。由于界定相关公众是非常复杂，起到立竿见影的效果是把将要出台的公共政策的来龙去脉告知公民，充分保障公民的知情权。三是政府要保证公民了解相关信息的途径畅通。信息的透明、公开是实现公民参与政策评估的基础，只有公民与政策制定者一样，实现信息对等，才能有效地保证公共政策评估中政策的客观科学，只有这样政府制定的公共政策才能体现出公共性，实现经济社会发展的公平正义。四是建立健全公民参与公共政策评估规章制度。只有在充分的法律制度保障之下，公民才敢大胆吐真言，才能争取属于自己的合法权益和公共利益。
二、当前我国公民参与公共政策评估的现实困境
当前，有许许多多关于公民参与公共政策评估的研究构想，但在实际当中还有很多问题待解决。近些年，不管是我国公共政策理论，还是实践经验都取得了发展，其在一定程度上推动着经济社会发展进步以及政府行政效率的不断提高。且公民参与公共政策评估的诸多实践活动不断地提高了政府公共决策的科学化和民主化水平，使政府对其重视程度不断增强，因此，大力倡导公民参与模式在实践中推广。但是，现实中存在着一些阻碍公民平等地享有参与权、知情权的障碍，需要我们正视和剔除。
（一）政策制定者忽视公民参与的作用
一些地方政府权力过于集中，部分领导干部缺乏现代行政管理所需要的理论知识，不搞实证调查研究，经常在没有充分论证的基础上，仅凭自身经验拍脑袋决定，往往导致决策上的失误或者错误的决策迟迟得不到纠正，使人们的利益受损；还有一些地方官员忽视公民参与权，不但不体察民情，不了解民意，而且还坚守“我令你行”的旧习惯和“自以为是”的老观念，从而，影响公民行使参与公共政策评估的权利，导致了公共政策不符合民意，使人民的利益受损。一个典型的例子如厦门PX事件，厦门政府为了追求经济效益，而忽视生态环境和人民的健康，极力支持引进PX项目。大批的厦门居民抗议政府的“一意孤行”的行为。厦门大学教授赵玉芬与许多全国政协委员联名签署提案，反对厦门市政府的行为，建议将厦门PX项目迁址，因为这会导致厦门环境严重污染、人民生命受到威胁，正由于是两会的提案，中央政府高度重视，这个PX项目才迁址。这是政府的决策忽视公民参与，置人民的利益于不顾的重要体现。
（二）公共政策评估主体模糊界定
在公共政策评估中，公民作为利益主体参与的程度受到许多条件限制，公民是否参与是由公共政策性质本身所决定。公民不能参与一些公共政策评估，例如，涉及国家机密的公共政策。当前，就公民参与公共政策评估方面而言，参与主体的界定还模糊不清，经常出现政策制定者评估政策执行者的效率、上级评估下级工作效率等现象，究竟哪些人成为相关公共政策评估的主体没有统一的界限。在这种情形之下，公共政策评估的效果不佳。由于在整个公共政策评估过程中，政策制定者及其执行者关系十分密切，且其利益具有统一性（即命运共同体），所以，他们之间的自我评估，容易因为利益驅使，掩盖工作过程中的失误，从而失去了公共政策评估的客观性，最终影响公民行使参与权。
（三）公共政策信息公开还不够充分透明
信息能否公开是公民参与公共政策评估的重点，如果公民享有充分的信息，参与公共政策评估就可以实现；但是，如果信息不公开，那么，公民参与政策评估就难以实现。“国际知名的发展和救援组织联盟乐施会（Oxfam）在2015年年初发布的一份报告中指出，世界上最富有的1%人口拥有世界财富总量的48.2%，并且这一数字还很有可能在2016年突破50%大关”。 [2]（P.6-9）面对贫富差距如此悬殊的态势，政策制定者需要认识到公共政策的信息公开和制定对不同阶层群体会产生巨大的影响。因此，政府应该公开信息，保障不同层级公民拥有知情权和参与权，减少不同阶层公民之间因信息不对等导致矛盾的激化，从而促进社会和谐健康稳定发展。最近几年来，由于公民在物质生活得到改善，开始把关注点转移到自身法律权利上来，强烈要求政府政务公开，地方各级政府开始以互联网为平台，通过政府部门网站来公布政府信息，使公民享有知情权和方便公民监督，这是踏进政务公开大门的关键步伐，有利于我国政治文明建设。但是，有的地方政府部门的信息公开并不是全方位的公开，如有些市政项目只有公布总额，却没有明细公示，这让很多公民对政务公开失去信心。公民得不到相关公共政策信息，就不能对公共政策过程有清晰地认识，没有掌握这些必要的信息，公民参与公共政策评估就是遥不可及的梦。
