绩效预算视角下高校科研经费“包干制”管理探析
夏颖
【摘 要】 科研经费“包干制”政策的实施意味着科研经费管理已开始真正意义上的绩效预算管理探索。但高校目前尚没有从绩效预算的角度来认识和实施科研经费“包干制”。针对现阶段高校科研经费管理中存在的问题，文章在文献研究的基础上，运用绩效预算理论分析了高校实施科研经费“包干制”的特征及管理原则，提出了建立以结果为导向的新型科研经费管理模式实施路径及配套措施。绩效评价作为绩效预算理论的关键环节及实施路径的核心，在科研经费管理体系中起着重要作用，以财政部2020版项目支出绩效评价指标体系框架为蓝本，建立了一套符合高校科研经费特点的绩效评价指标体系，为科研经费“包干制”在高校的顺利实施并达到促进科研绩效的目的提供了借鉴。
【关键词】 绩效预算; 科研经费; “包干制”; 实施思路
【中图分类号】 F234.3;G475? 【文献标识码】 A? 【文章编号】 1004-5937（2020）18-0110-06
一、引言
李克强总理在2019年3月5日的政府工作报告中明确提出了试行科研经费“包干制”，这一政策的出台是科研经费“放管服”改革中的一个重要里程碑。作为科研创新基础和生力军的高校，科研经费在逐年增加，但“包干制”政策的落实却存在着迟滞效应和管理缺位现象，主要表现为高校对各类科研经费管理的核心是预算制和报销制。如：在预算管理方面，来源于财政拨款的科研项目事前报批程序较为复杂，申请经费时对预算编制准确性的要求比较高，并要求科研经费的使用要严格按预算执行，这些严苛的要求与科研活动的创造性、不确定性特征不相符;在经费报销方面，繁琐的报销流程增加了科研人员的负担，科研经费支出范围、标准、执行进度方面的硬约束在一定程度上束缚了科研人员的手脚，间接费用的比例限制使得科研人员的智力付出与回报不成正比，不仅妨碍了应有的绩效激励而且在某种程度上还造成了科研人员违反规定套取资金、廉政风险加大的情况。高校现有科研经费管理方式难以有效激发科研人员的创新活力，不利于提升科学研究水平和对科技创新人才的培养，因此，有效落实科研经费“包干制”将对高校科研发展起到重要的推动作用。在此过程中，至关重要的是要从绩效预算的角度和高度来探索新时代“包干制”的规律，用绩效预算理论来指导科研经费“包干制”的具体实践。此外，目前仍处于探索阶段的“包干制”，还需与之配套的科研人员诚信系统建设、科研项目信息公开制度、绩效评价结果应用、科研经费内控机制等政策的顶层设计。
二、文献回顾与相关理论分析
（一）绩效预算研究的文献回顾
绩效预算最初由美国政府在20世纪50年代提出，是一种将绩效管理的理念用于预算管理中，以绩效为導向的预算管理模式，是预算管理发展的方向。
1.绩效预算的内涵
包宪国等[ 1 ]认为，完整的绩效预算框架体系应包括战略规划、年度计划、预算、签订合同、报告、绩效评价、反馈和使用绩效信息等。胡绍雨[ 2 ]认为，绩效预算是一种有别于传统预算模式的新模式，它以业绩和效果为导向，是融绩效计划、绩效沟通、绩效考核和绩效反馈四个环节为一体的完整系统。夏雪[ 3 ]在我国财政部预算司对绩效预算定义进行解释的基础上总结出绩效预算就是一种以改善资源分配效果和提升绩效为目的的管理体制。
绩效预算虽然至今也没有统一的定义，但在各种定义中，其核心是以产出和结果作为绩效评价的内容及预算拨款的依据，是融计划、预算和评价功能为一体的预算体系。
2.绩效预算的特点
王桦宇等[ 4 ]指出，绩效预算根据一系列效益指标对资源进行分配，其特征是以产出结果为导向、绩效评价为关键，以适度分权为手段、以管理问责为约束，强调绩效在预算过程中的全域治理。宋晋娜[ 5 ]认为，绩效预算本质上是以产出定投入的预算管理办法，它具有目标导向性、突出责任性、结果指向性的特点，强调财随事走、事因财定，权、责、利相统一，目标、绩效、投入有机结合。
3.绩效预算改革的前提与路径
马蔡琛等[ 6 ]通过对比传统绩效预算与新绩效预算的成败得失，分析了新绩效预算改革的前提——取得立法机关的支持、适时的政府会计改革、更科学的绩效评价体系和更致力于绩效信息的使用。赵早早等[ 7 ]构建了多层次制度主义绩效预算理论框架，提出绩效预算制度分析的五大层次从低到高依次为项目绩效管理、部门绩效组织环境与部门领导、政府整体能力和治理环境、社会和经济环境的压力机遇及文化、价值观、历史的局限与演变压力，指出受制于这五个层次因素的影响，绩效预算改革要从多维度深入，均衡地推动改革深化。马恩涛等[ 8 ]认为，我国目前实行的预算绩效管理制度与绩效预算还有一定的差距，通过借鉴美国等国家的绩效预算改革经验，提出了绩效预算改革需由国家参与并推动、需要法律条文的支持、预算信息要公开透明、建立相关的预算评价机制等措施为预算绩效制度向绩效预算制度过渡打下基础。
（二）绩效预算的制度实践
在制度实践方面，20世纪90年代以来，西方国家政府启动了以有效提高政府行政绩效为基础的预算改革，推行以产出和结果为导向的绩效预算并取得了一定的成效。21世纪初，中国政府开启了对财政支出绩效评价的探索之路，建立了以绩效目标为龙头的预算绩效管理模式，出台了一系列有关预算绩效评价的政策。如：财政部2011年修订了《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号），2013年颁布了《预算绩效评价共性指标体系框架》（财预〔2013〕53号）;2018年9月，中共中央和国务院发布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号），为建立现代财政制度、优化财政资源配置、提升公共服务质量指明了方向，作为预算绩效管理的纲领性文件，它的出台对中国绩效预算改革的深入推进具有划时代意义;2020年2月，在中央34号文关于“建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”总目标的指引下，财政部进一步修订了2011年285号文件，出台了《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号），解决了绩效评价报告、指标体系及绩效评价结果应用等方面不规范的现实问题，有效推动了预算绩效管理的长足发展。近几年，预算绩效管理在一些领域和部门取得了一定成效，积累了较为丰富的实践经验，绩效管理的理念已逐渐深入人心，这些都为绩效预算改革的成功实施打下了坚实的基础。
（三）基于绩效预算理论的科研经费“包干制”特征分析
绩效预算理论与科研经费“包干制”相辅相成。“包干制”下的高校科研经费推行绩效预算是科研经费预算管理的必然趋势，“包干制”为推动绩效预算改革提供了先期经验;反过来，绩效预算理论也给科研经费“包干制”的实施奠定了理论基础，提供了理论指导。
1.绩效预算的结果和绩效导向是高校科研经费“包干制”的坚实基础
绩效预算的特征之一是以结果和绩效为导向，要求“包干制”的科研经费要强化目标管理，科研项目要更加注重所要达到的效果，从而简化科研项目前期申报及预算编制流程，使科研人员从“繁文缛节”中解放出来，一心向学，潜心投入科研创新;同时，课题组及项目负责人要对科研项目的绩效结果负责。
2.绩效预算的柔性约束是高校科研经费“包干制”的必要条件
绩效预算的另一个特征是分权和管理自由，强调注重自我管理。从绩效预算角度看科研经费，就是要按照科研规律去自主安排科研经费的支出内容及执行进度。在支出内容方面，要给予项目承办单位及项目负责人更多的经费使用自主权，例如打酱油的钱在需要的时候可以买醋，无需经过层层审批。在执行进度方面，科研活动的不确定性决定了经费支出进度的不确定性，要允许项目承办单位及项目负责人按实际需要把握执行进度。
3.预算绩效评价是高校科研经费“包干制”的关键环节
高校科研经费产生的量与学术成果产生的质，代表着高校的科研实力与水平，彰显着学校的声誉与地位。庞大的科研资金投入是否真正转化为了生产力，是社会关注的焦点。对高校科研经费进行绩效评价，对资金使用的经济性、效率性、效果性进行科学、客观、公正的判断，是提高资金使用效益和提升高校科研水平的重要手段。作为绩效预算理论核心内容的预算绩效评价，要与科研经费的预算过程相融合，实现预算与绩效一体化。绩效理念和绩效要求贯穿高校科研经费预算编制、审批、执行、结项以及监督全过程。
4.绩效问责机制是高校科研经费“包干制”的有力保障
“包干制”给予了科研人员充分的信任，但信任不能代替监督，实施科研经费“包干制”要避免出现“一放就乱”的局面，就要建立绩效问责机制。虽然“包干制”下“无效必问责”中的“责”应更多地体现在对科研项目的结果问责，但在各种巡视、审计、检查仍将高校科研经费作为重点监督内容的情况下也不能完全忽略过程管理，松绑并不代表放任。信任与监督并举、激勵与约束并存是防范科研经费管理风险的有力保障。
三、高校科研经费“包干制”的管理原则
绩效预算给高校科研经费“包干制”提供了理论指导，为顺利实施“包干制”，高校应尽早建立起以结果为导向的新型科研经费管理模式。在绩效预算视角下，高校科研经费实施“包干制”应遵循如下原则：
（一）尊重规律，释放活力
科研经费的管理要尊重科研规律，把握高校多元化经费来源科研项目的规律性和特殊性，按照能放尽放的要求赋予科研人员更大的人、财、物自主支配权，切忌“一刀切”。在管理及经费使用上要有弹性，尊重科研工作的特点和需求，为科研人员松绑，以充分释放科研创新活力。
（二）明确责任，绩效导向
“包干制”要求科研项目要落实项目负责人负责制，项目负责人作为科研经费使用的直接责任人，在对经费分配、调整、使用拥有决定权的同时，对经费使用的合法性、真实性和效益性要承担责任。宏观上要对科研项目明确绩效、明确任务，微观上要在科研项目立项申报时确立绩效目标。
（三）分类评价，公开透明
按照高校科研经费不同的来源渠道，根据教育拨款科研经费、纵向课题经费、横向课题经费的不同特点，对预算绩效进行分类绩效评价，绩效评价要突出结果导向和实绩导向，重点关注绩效目标的实现程度。积极推进绩效信息公开，自觉接受校内外监督，提高预算绩效信息透明度。
（四）硬化约束，结果应用
科研项目负责人要对项目结果和实绩负责，对重大科研项目的责任人实行绩效终身责任追究制，花钱必问效、无效必问责。强化科研项目绩效评价结果应用，推动绩效评价结果与科研预算安排挂钩，与科研人员个人考核、职称评聘挂钩。
（五）推进诚信，违规必究
建立与“包干制”配套的、贯穿科研活动全过程的科研人员诚信系统，坚守诚信底线，营造风清气正的科研生态。坚持预防与惩治并举、自律与监督并重，强化责任追究，对违背科研诚信要求的行为零容忍。
四、高校科研经费“包干制”的实施思路
（一）先期试行“包干制”的启示
在落实“包干制”的初期，国家与地方陆续出台了一系列试行“包干制”的科研政策。
1.国家层面
科技部、教育部等六部门联合颁布的《关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见》（国科发政〔2019〕260号），扩大了高校和科研院所科研相关自主权，精简了项目申报流程，减少了不必要的申报材料;不再由项目负责人编制预算，而由项目管理部门（单位）直接核定并办理资金支付手续;允许项目承担单位对国内差旅费中的伙食补助费、市内交通费和难以取得发票的住宿费实行包干制[ 9 ]。国家自然科学基金委员会、科学技术部、财政部联合颁发的《关于在国家杰出青年科学基金中试点项目经费使用“包干制”的通知》（国科金发计〔2019〕71号），在国家杰青基金项目中试点“包干制”，提出自2019年起批准资助的国家杰出青年科学基金项目经费不再分为直接费用和间接费用;在规定了经费使用范围的前提下，无需编制项目预算，绩效支出由项目负责人根据实际科研需要和相关薪酬标准自主确定[ 10 ]。
2.地方层面
上海、深圳等地方政府选择了部分科研单位试点“包干制”。上海对高校、科研院所、医疗卫生机构进一步扩大了科研活动自主权，对竞争性科研项目直接费用中除新增单价50万元以上的设备和劳务费总额调增外，预算调整权限全部下放给项目承担单位;深圳推出科技计划管理改革22条举措，简化了预算编制及科研仪器设备采购流程，劳务费和绩效支出不设比例限制。
（二）建立与科研规律相适应的经费管理新模式
国家和地方对科研经费“包干制”试行中所采取的一系列措施，为高校落实科研经费“包干制”积累了宝贵的经验，同时也为高校尽快建立一个以诚信为前提、激励为根本、简化为原则、效果为导向的科研经费管理方式提供了良好的启示与借鉴。
1.落实“放管服”改革要求
2018年国务院颁布的《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25号），进一步推进了科技领域“放管服”的改革要求，在尊重科研规律和科研人员的劳动价值、激发科研人员创新潜力方面起到了良好的促进作用。高校落实“放管服”改革要求，可以借政府会计制度的改革之机，建立一个以信任为前提的科研管理体制。这种体制以任务和目标为导向，在减轻科研人员负担的同时做到责权利相统一，允许科研人员自由探索，宽容失败，以打破科研经费申报与使用的困局，回归科研规律、充分释放创新活力，给予科研经费使用更大的自由度。
2.借鉴“包干制”试行经验
高校科研经费管理方式在具体操作层面可以借鉴国家和地方相关试行“包干制”的探索经验。
（1）预算编制以绩效为导向
“结果导向”型的绩效预算关注的重点是投入资金能否实现社会利益最大化，因此“包干制”下科研经费预算编制应突出绩效导向，以项目规划和绩效目标为龙头，以产出和结果为导向，围绕科研任务及绩效目标的实际需求编制支出预算，支出明细不设比例限制，精简预算编制流程。
（2）经费使用以自主为原则
针对不同来源渠道的科研经费，区分不同类型分别进行经费支出管理。对于以契约为根本属性的横向课题，根据《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号）有关规定，可以按照合同约定或委托方要求管理使用经费，实行经费大包干。对于教育拨款中的科研类项目及纵向课题，要下放经费调整自主权，在会议费、差旅费、出国经费等支出标准上试行“单项包干”，简化科研设备采购流程，按照科研规律自主安排科研经费使用。
3.完善高校科研经费的绩效评价体系
预算绩效评价作为绩效预算理论的关键环节，在科研经费管理体系中起着举足轻重的作用，但现行绩效评价体系与绩效预算的要求相比，还存在不完善之处，需进一步改进。
（1）建立中长期绩效评价机制
科研经费的投入并不是能够立即见效的，从经费的投入到学术成果的产出乃至科技成果的转化，需要历经较长的周期，其效益性并不是短期就能显现的，同时科学技术本身的不确定性决定了并不是每一项科学研究都会产出预期效果，因此，科学研究所具有的周期长与不确定性的特点决定了对其绩效评价应建立中长期绩效评价机制。对于资金量大、周期长、社会关注度高的项目可进行跟踪评价，并将绩效评价分为实施期间及实施期后两个阶段。实施期间重点考察阶段性产出，实施期后重点关注全部产出和效益以及绩效成果是否攻克了原定目标预期的难题、在原定目标的基础上是否得到了更大程度的改善和提升、是否攻克了研究过程中的衍生难题等[ 11 ]。
（2）建立与“包干制”相匹配的绩效评价指标体系
高校科研经费来源渠道较多，管理方式各异，为使高校科研经费绩效评价结果更具有客观性、可比性，充分提高科研经费绩效评价质量及水平，还需推出具有同一价值维度和评判标准的共性评价指标体系[ 12 ]。本文结合财政部2020年最新发布的《项目支出绩效评价指标体系框架（参考）》（以下简称框架），提出与“包干制”相适应的科研经费绩效评价指标体系设计思路。以财政部的框架为蓝本，一级指标与框架的“决策、过程、产出、效益”四个一级指标相对应，建立科研经费投入、科研经费管理、科研经费产出、科研经费效益四个指标;下设与框架一致的二级指标，包括科研项目的立项、绩效目标、预算编制、资金管理、组织实施、产出数量、产出质量、产出时效、产出成本、项目效益;二级指标下逐一设立进一步细化与诠释的三级指标。具体如表1所示。
该指标体系是高校科研经费版指标体系，体现了高校科研经费的特色。如在组织实施指标中，对科研项目的人力与物力资源投入进行考核;在产出指标中突出科研成果级别、科研成果轉化、获奖记录、科研成果市场化能力等具有科研属性的指标;在效益指标中，人才培养能力指标针对高校特点而设置。与框架指标体系相比，该指标体系去除了与“包干制”适应度较弱的立项，依据充分性、资金分配合理性等设计二级指标。为了强化绩效结果导向，该指标体系中科研经费产出、科研经费效益指标的权重原则上不低于60%。对于实施周期较长的项目，还应建立以过程、阶段性产出为主要权重的中期评价指标体系，该体系要适度提高科研经费投入与科研经费管理指标的权重。
在科研经费绩效评价实操中，为适应绩效评价科学公正的原则，还要根据每个项目不同的特点设置四级指标，四级指标要对三级指标进行更加明确与细化的诠释，对项目评价指标进行个性化的设置。
五、完善高校科研经费“包干制”管理的配套措施
科研经费“包干制”的实施使经费管理自主权下放到了高校，如何确保自主权接得住、管得好，高校面临着新的挑战。“包干制”不是不要管理，而是要改革创新管理方式[ 13 ]。对科研经费的“松绑”并不意味着一放到底，而是放管要结合，在获得信任的同时需要明确责任与绩效目标，在享受激励的同时要接受透明与约束，这就要求高校要建立一套与“包干制”相配套的管理措施。
（一）构建科研诚信体系
建立“包干制”科研经费管理方式的前提是对科研人员的信任，但信任不等于放任，信任是前提，诚信是底线。为了保证科研经费“包干制”在健康的轨道上发展，离不开科研诚信体系的坚强保障。高校在加强对科研人员诚信教育的同时，要加强诚信制度及诚信信息系统的建设。2018年中央发布了《关于进一步加强科研诚信建设的若干意见》（厅字〔2018〕23号），要求强化科研活动全流程诚信管理，将诚信贯穿科研立项、过程管理、结题验收、监督评估等科研活动全过程，以营造诚实守信、追求真理、崇尚创新、鼓励探索、勇攀高峰的良好氛围[ 14 ]。
高校要建立预防为主、惩罚为辅的科研人员诚信体系。
第一，要完善科研诚信制度体系，包括科研诚信承诺制、学术诚信行为规范、信息采集、科研成果管理、科研评价管理、责任追究等制度，以制度约束科研人员履行负责任的科研行为。
第二，要建立科研诚信信息平台，运用信息化手段为科研人员建立诚信档案，并使之成为项目推荐、成果推优、绩效评价及职称评聘的参考依据，同时对学术腐败行为实施“一票否决”制。
第三，要加强科研诚信的日常宣传教育，充分利用各种会议、培训及校内广播电视、报刊杂志、微博、微信等媒体，宣讲科研诚信制度、宣传优秀典范、进行警示教育，要求科研人员践行科研诚信承诺，恪守学术诚信规范，坚守底线和伦理准则。第四，对严重违背科研诚信的行为要保持严厉打击的高压态势，一经发现，终身追责。
（二）建立完善的科研项目信息公开制度
推进高校科研经费信息公开，是遏制学术腐败的有效途径。在“包干制”下，信息公开是防范高校科研经费管理风险的重要手段之一。虽然教育部对高校科研经费信息公开有原则性的规定，但目前高校对科研公开的程度参差不齐，有的高校甚至完全没有执行公开规定。徐捷[ 15 ]对北京市、陕西省29所部属高校科研经费信息公开情况进行调查的结果显示，高校科研经费信息公开效果并不理想，原因之一是缺少国家层面对科研经费信息公开的专项规范，导致各高校科研项目的公开工作流于形式。
基于此，落实“包干制”要求高校科研信息公开要加强顶层设计，国家层面要建立完善的科研信息公开制度，明确科研经费信息公开工作涉及的相关内容与范围，包括科研管理制度和规范、科研项目的预算编制情况、课题组基本信息、经费收支情况、绩效评价报告等。为了防范高校学术腐败风险，信息公开要贯穿科研活动全过程，在项目立项阶段，要及时公开预算情况、项目组情况、立项目标和研究方向、计划研究时间等信息;在项目实施阶段，公开科研经费到位情况、项目实施进展情况、经费执行率;在项目验收阶段，公开所取得的标志性成果、结题验收意见、决算情况等;对项目进行绩效评价后要及时公开绩效评价报告。
（三）加强对高校科研经费绩效评价结果的应用
充分运用绩效评价结果，既是对绩效评价工作的尊重，也是开展绩效评价工作的主要目的，如果不能将预算绩效评价结果有效应用，将偏离绩效评价的功能与价值。以绩效为导向的科研经费“包干制”，要求高校要建立科研经费绩效评价结果应用制度，应用的原则是以鼓励为主，奖惩并用。
要建立绩效评价结果与奖惩两方面的联系。一是要逐步建立科研经费预算与绩效评价结果之间的联系，推动绩效评价结果与科研预算安排挂钩，从而发挥科研经费投入的最大价值，这也是绩效预算理论应用于科研经费“包干制”最直接的成果;二是要建立科研人员个人利益与绩效评价结果之间的联系，将绩效评价结果与科研人员个人考核、奖惩、职称评聘挂钩，与科技成果转化挂钩，让科研人员能够从学术成果及科技成果的转化中获得公平的利益。
（四）建立健全高校科研经费绩效监督机制
1.绩效问责侧重点
科研经费“包干制”下，本着绩效预算以结果为导向的原则，绩效评价应更加注重科研经费支出的经济性、效率性以及效果性等，因此对科研经费的问责应侧重于绩效目标与科研事业发展两者间的适应性以及绩效目标的实现程度。当然，在侧重于结果的同时，也要关注经费管理、科研诚信等环节，对于严重违反财经纪律及诚信规范的行为，要坚决给予打击。
2.建立财审联动的协同监督机制
“包干制”要求高校要加强对各类科研经费的审计监督，高校内部审计部门要对科研经费的真实、合法、效益性进行审计，积极防范挪用、套取科研经费等违法行为。高校财务部门对科研经费进行绩效考评时，可以借鉴内部审计部门在各项审计中发现的涉及科研经费的问题与建议;审计部门进行各项审计时，也可以借鉴科研经费绩效评价结果。财审联动不仅可以使资源得到共享，而且为切实推进绩效评价结果应用提供了新途径。
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