论网络综合治理下自媒体的法律规制
刘金星
【摘要】整饬自媒体乱象，最重要的是依法治理。虽然我国在涉自媒体立法执法工作中取得了长足进步，但离自媒体善治还有很长的路要走，需要进一步提升自媒体依法治理能力和水平。我们要在立法定规中牢固树立全局视野，积极融入网络综合治理格局，同时加强调查研究，系统考察并破解涉自媒体管理法律法规制定和执行中存在的突出问题，唯有如此，自媒体才能在法治轨道内健康运行。
【关键词】自媒体 乱象 法律法规 规制
【中图分类号】G220? ? ? ?【文献标识码】A
近年来，我国互联网产业发展迅速，网民数量不断扩大，截至2019年6月，网民规模达8.54亿人，①为自媒体快速崛起提供了扎实广泛的用户基础和需求基础。互联网新技术新应用方兴未艾，推动微博微信、短视频、网络直播等社交平台迅速铺开。自媒体的壮大也丰富了人民群众的精神文化生活，给媒体融合注入了新动能。但是也要注意到，当前自媒体领域存在诸多乱象，公众对自媒体治理的呼声强烈，野蛮生长的自媒体急需回归法治轨道。
一、自媒体现状及规制意义
本文“自媒体”的概念采用学界普遍认可的解释，即2003年7月美国新闻学会媒体中心公开发布的由肖恩·鲍曼（Shayne Bowman）和克里斯·威尔斯（Chris Wills）撰写的全球首份自媒体专题报告《自媒体：大众将如何塑造未来的新闻和信息》中的定义：“自媒体是大众借助数字化、信息化技术，与全球信息及知识系统连接后所展现出来的大众如何提供、分享他们自身的信息、新闻的渠道和方式。”因此，国内的微博微信、网络直播和短视频平台、网络电台、论坛、博客等社交网络，都是自媒体承载平台。
自媒体研究已成为一门显学，国内相关文章数量迅速增长。通过模糊查询，在未筛重的情况下，笔者从知网找到约2万篇自媒体研究文章，从维普期刊网找到约1.1万篇，主要对自媒体的概念内涵、功能作用、内容发布、传播模式、运营策略、伦理道德进行研究，但是对于法律规制的研究数量少且研究内容片面，甚至观点认识有误。为了明确自媒体监管方向，督促自媒体合规运营、健康发展，进一步深化研究和探讨自媒体法律规制势在必行。
首先，我国依法治网政策制定需要自媒体法律规制的研究提供支撑。习近平总书记在全国网络安全和信息化工作会议上明确指出，要提高网络综合治理能力，形成党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与，经济、法律、技术等多种手段相结合的综合治网格局。一个清朗和谐、向上向善的网络空间是亿万民众共同的精神家园，自媒体是不可或缺的重要组成部分。虽然通过开展专项治理、关闭账号、约谈等措施，使乱象得到了一定整治，但自媒体蹭热点、标题党、滥洗稿的状况并未得到根本好转。要使自媒体这个变量成为网络事业发展的一大增量，助力实现中华民族伟大复兴的中国梦，急需进一步规范和整顿网络环境。
其次，开展自媒体法律规制研究符合社会舆论诉求。网络空间从来不是“法外之地”。近年来，国家网信办依据《中华人民共和国网络安全法》相继出台了《互联网新闻信息服务管理规定》《互联网用户公众账号信息服务管理规定》等法规性文件，使自媒体的行为规范有法可依、有章可循，但还有自媒体被流量裹挟、为金钱迷失，逾越法律红线、触碰法律底线，传播政治有害、虚假恶俗信息，肆意抄袭侵权。这些现象不仅破坏了网络舆论生态，也损害了广大人民群众的利益。因此，加强自媒体监管研究，推动自媒体行业健康发展，弘扬主旋律、传播正能量，有助于为广大网民特别是青少年一代营造一个风清气正的网络空间。这是广大人民群众的诉求。
最后，开展自媒体法律规制研究是自媒体行业可持续发展的要求。守法是自媒体运营者、平台服务商生存发展的红线和底线。道德意识和法治意识的缺失，必然有害于自身发展，不仅破坏市场规则和秩序，最终也会在公众面前因丧失公信力而失去市场。加强自媒体规制研究，有助于自媒体人树立底线思维，承担社会责任。唯有如此，自媒体行业才能明确发展方向，打造和谐有序的网络空间和市场环境。
二、涉自媒体法律法规现状
我国尚未出台专门针对自媒体行业的法律法规，现有的监管依据散见于《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国著作权法》《信息网络传播权保护条例》《互联网信息服务管理办法》《互联网新闻信息服务管理规定》《互联网视听节目服务管理规定》等法律法规。由于运营自媒体需要平台载体和发布账号 ，《互联网用户公众账号信息服务管理规定》《微博客信息服务管理规定》《移动互联网应用程序信息服务管理规定》等与自媒体管理关系最为直接密切。
通过研究这些法律法规可知，涉自媒体监管法律法规呈现如下主要特点：一是层级多，具体有国家法律、行政法规、部门规章、司法解释、规范性文件;二是监管领域多，涵盖视听和信息服务、版权和著作保护、网络出版等众多领域;三是监管部门多，涉及网信、工信、文化、广电、新闻出版等众多部门机构;四是监管载体平台多，有微博微信、网络直播、短视频、网络电台等。从这些特点来看，自媒体有准入门槛，而且监管严格。《互联网信息服务管理办法》第五条要求：“从事新闻、出版、教育、医疗保健、药品和医疗器械等互联网信息服务，依照法律、行政法规以及国家有关规定须经有关主管部门审核同意，在申请经营许可或者履行备案手续前，应当依法经有关主管部门审核同意。”可见，自媒体监管涉及范围广，而且条款细致清晰。深刻理解自媒体法律规制的精神实质，需要把握好以下方面：
1.坚持一方主管、多方协同共治
《中华人民共和国网络安全法》第八条规定：“国家网信部门负责统筹协调网络安全工作和相关监督管理工作。国务院电信主管部门、公安部门和其他有关机关依照本法和有关法律、行政法规的规定，在各自职责范围内负責网络安全保护和监督管理工作。”这明确了国家网信办在自媒体监管中的牵头作用和统筹地位，其他部门协同共管。
2.坚持各司其职、各负其责
按照《中华人民共和国网络安全法》的规定，有关部委负责各自职责范围内的监管工作，地方政府负责属地监督执法。自媒体平台及使用者也要依法履责。如《互联网用户公众账号信息服务管理规定》要求，互联网用户公众账号信息服务提供者应当落实信息内容安全管理主体责任，互联网用户公众账号信息服务使用者应当履行信息发布和运营安全管理责任，加强对本平台公众账号的监测管理等。一言概之，自媒体监管要做到谁主管谁负责、谁主办谁负责。
3.坚持分级分类管理
《互联网用户公众账号信息服务管理规定》明确，互联网用户公众账号信息服务提供者应当根据用户公众账号的注册主体、发布内容、账号订阅数、文章阅读量等建立数据库，对互联网用户公众账号实行分级分类管理，按照分级分类管理原则，监督管理使用者开设的公众账号留言、跟帖、评论等，并向使用者提供管理权限，为其对互动环节的管理提供保障。《微博客信息服务管理规定》《互联网直播服务管理规定》等也有类似要求。
4.坚持信用等级管理
依照有关法律和行政法规，对自媒体有违法行为的，记入信用档案。《互联网新闻信息服务管理规定》《互联网用户公众账号信息服务管理规定》《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》等对信用档案、信用体系，建立失信黑名单制度和约谈制度，均有清晰详细规定。
5.坚持后台实名管理
《互联网用户公众账号信息服务管理规定》《微博客信息服务管理规定》《互联网直播服务管理规定》《移动互联网应用程序信息服务管理规定》等明确规定相关平台要核实使用者身份，包括组织机构代码、身份证件号码、移动电话号码等真实身份信息。对不提供真实身份信息的使用者限制其信息发布行为。相关平台有保护使用者信息安全的责任，不得泄露、篡改、毁损，不得非法出售或者非法向他人提供使用者信息。
6.坚持行业自律和公众监督并举
互联网法律法规鼓励自媒体行业组织建立多方参与的权威专业调解机制，多方参与，协同解决行业纠纷。此外，自媒体平台和使用者需加强行业自律，并接受社会公众、行业组织监督，及时公正处理投诉举报，履行社会责任。
7.坚持版权保护
注重著作权和知识产权保护，保障自媒体运营者和平台的利益。《互联网新闻信息服务管理规定》第十五条明确规定：“互联网新闻信息服务提供者转载新闻信息，应当遵守著作权相关法律法规的规定，保护著作权人的合法权益。”《互联网视听节目服务管理规定》第十五条提出：“互联网视听节目服务单位应当遵守著作权法律、行政法规的规定，采取版权保护措施，保护著作权人的合法权益。”
三、自媒体法律规制存在的问题
在依法监管自媒体方面，有关部门做了大量卓有成效的工作，自媒体的发展趋于规范化。但仍面临许多突出的矛盾和问题。
（一）条款界定不够清晰
由于我国在某些方面宜粗不宜细的立法原则，“针对自媒体的法律条文杂乱且分散，条文语言和相关规定太过笼统，缺乏准确权威的表达”。②《互联网用户公众账号信息服务管理规定》第六条要求：“互联网用户公众账号信息服务提供者应当按照‘后台实名、前台自愿的原则。”但在执行此项规定的过程中，不同平台的标准和要求存在差异，有很大的自由裁量余地。另外，互联网法律法规、规范性文件对违法违规行为的处罚多表述为由有关部门依照相关法律法规处理，相关条款界定模糊。
（二）规定落实不力
法律的权威性和生命力都在于实施。目前许多有关自媒体的法律法规的不少条款并未真正落地执行，导致“破窗效应”频发。如《互联网视听节目服务管理规定》第七条要求，从事互联网视听节目服务，应取得广播电影电视主管部门颁发的《信息网络传播视听节目许可证》。也就是说，拥有该许可证才具备提供互联网视听节目服务的基本资质。但是大量自媒体及平台并未具备相关手续，涉嫌违规运营。
（三）概念尚未厘清
法律法规所表述的概念如果不清晰，很容易造成执行过程中监管对象范围不确定，企業、个人、社会组织等无所适从，监管责任难以落地。《互联网新闻信息服务管理规定》明确，新闻信息“包括有关政治、经济、军事、外交等社会公共事务的报道、评论，以及有关社会突发事件的报道、评论”，然而在理论和现实操作层面仍有需要进一步研究之处。而且自媒体发展的现实状况与传统定义不甚匹配，如“报道”该怎样界定，尤其是目前自媒体制作传播涉及政府工作、企事业单位、民生领域等社会热点信息，虽有助于信息公开、舆论监督，但频繁出现逾越法律、侵犯相关方合法权益的问题。因此有必要制定出台网络新闻信息评判细则，让自媒体清楚合规边界，也利于公众参与监督。
（四）“九龙治水”格局仍然存在
我国在网络监管方面涉及的机构很多，但事实上各个机构之间职责划分不够清晰，这样反倒会形成监管漏洞。如著作权保护就涉及多个部门多项法规。国家版权局、信息产业部2005年共同颁发的《互联网著作权行政保护办法》规定：“各级著作权行政管理部门依照法律、行政法规和本办法对互联网信息服务活动中的信息网络传播权实施行政保护。国务院信息产业主管部门和各省、自治区、直辖市电信管理机构依法配合相关工作。”虽然表述上涉及多个机构共同管理，但每个机构的具体监管职责界定并不明确。
（五）“软监管”作用未有效发挥
“软监管”是指行业自律和网民监督，与政府部门直接监管一同构成现代网络监管的两翼。近年来颁布实施的互联网法律法规坚持两手抓、两促进，在明确政府监管责任的同时，鼓励网络相关行业组织按照章程运行，但自媒体及其平台主体责任落实不到位，加之部分地方政府制定出台的自媒体自律公约不具有强制性，我国在“软监管”方面效果欠佳。如2018年，国家网信办会同有关部门，针对自媒体账号存在的一系列问题，开展集中清理整治专项行动。从10月20日至11月中旬，专项行动依法依规全网处置“唐纳德说”“傅首尔”等9800多个自媒体账号，依法约谈腾讯微信、新浪微博等自媒体平台。可见，自媒体行业自律责任意识缺失问题较为突出。另外，截至2019年6月，我国网站数量为518万个。③在如此庞大的网站规模之下，规范开展举报工作的网站数量过少，目前仅有人民网、新华网、腾讯、新浪、百度等2600多家网站规范开展举报工作。公众参与网络举报的积极性还有待提升。虽然近年来网民举报量逐年攀升，2018年全国网络有效举报达8489.3万件，但大多数网站的举报工作还是一片空白。从整体来看，网络举报知晓度、影响力还较低，相关部门应积极建立健全依靠网民清朗网络空间的体制机制。
四、治理建议
自媒体在近十年开启了一场有关传播技术、内容生产、社会治理、价值观塑造的革命。“如何推动和促进自媒体的革命性社会意义、避免和弱化自媒体的消极社会意义，使自媒体成为中国法制建设和社会进步的重要力量，就成为摆在我国政府和学术界面前的一项亟待解决的迫切任务。”④
一是要着力强化顶层设计。“天下大事必作于细”，法律法规制定亦是如此。有关部门要高度重视顶层设计，紧跟自媒体业态发展步伐，加强统筹协调，细致梳理涉自媒体法律法规，及时修订、废止不合时宜的规定，增补新规，促进行业健康发展。要彻底摆脱门户之见和部门利益束缚，搭建一体化监管体系，防范重复立法、交叉打架，从根本上推动各部门齐抓共管、良性互动。
二是要着力强化多主体参与。网络管理中，政府机构除了要尽职履职外，还要动员行业组织、互聯网企业、公众等社会力量参与。当下，涉自媒体监管的法律法规愈加强调社会协同治理，互联网平台要承担主体责任，公众和行业组织应履行监督义务。要充分利用社会各界的资源，凝聚更多社会力量，多方位、多角度融入自媒体治理，建立规范化的社会协同治理体系，为自媒体综合治理提供支撑，共同促进自媒体法律规制的不断完善和有效落实。
三是要着力强化法律法规执行力。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”政府部门要通过加强执法，推动自媒体良性发展;行业组织要切实履行监督指导责任，加大指导管理力度;自媒体行业和有关平台要牢固树立法治思维，保证合法合规经营;公众要积极提升法治素养，增强法治意识，做到懂法守法用法，使法律法规切实发挥效力。
四是要着力强化调查研究。自媒体监管领域也面临着风险突出但是缺乏积极防范与应对的问题。通过知网模糊检索发现，2011年有关自媒体的研究为149篇，此后数量逐年大幅增加，2018年多达2423篇。可见，2011年是一道分水岭。这与“2010年被认为是‘微博元年，2011年通常被看作是‘微信元年”⑤的自媒体形态发展进程相吻合。遗憾的是，问题的先兆虽然早已显现，但研究领域的上述趋势并未引起有关部门的高度重视，在一定程度上影响了对自媒体的有效监管，造成问题累积，监管工作的难度大大提升。我们要引以为戒，提高对互联网前沿技术的敏感度和掌控力，同时加强研判分析，妥善解决难题，及时制定出台相关法律法规，培基固本。
注释
① ③中国互联网络信息中心，《第44次中国互联网络发展状况统计报告》，http：//www.cnnic.net.cn/，2019年8月，第15页，第8页。
② 夏雪：《浅谈我国自媒体的法律监督及对策》，《新闻战线》，2018年第6期，第31页。
④ 宋全成：《论自媒体的特征、挑战及其综合管制问题》，《南京社会科学》，2015年第3期，第115页。
⑤ 王一岚：《近五年来我国自媒体研究概况》，《新闻爱好者》，2018年第3期，第93页。
参考文献
1.中央网信办违法和不良信息举报中心，2018年1月至12月全国网络举报受理情况全国网络举报受理情况，http：//www.12377.cn/node_543837_2.htm.
（作者单位：中央网信办违法和不良信息举报中心）
（本文编辑：张涛）
