中国藏区人口与经济协调发展的战略模式选择
李含琳
中国藏民族地区是指以藏族为主的少数民族自治地区,主要包括西藏自治区、青海省、甘南自治州、阿坝自治州、甘孜自治州、迪庆自治州等“两省区四州”。近年来随着国家各项扶持政策的落实,特别是援藏建设项目的有力支持,藏区不仅出现了经济的快速增长,而且出现了人口素质大幅度提高的局面。但是,由于历史的、自然的和战略的影响,藏区的人口与经济之间仍然存在一些不协调的发展因素,需要选择更加切合藏区实际的战略和政策,来促进藏区的统筹协调发展。
一、藏区人口与经济协调发展现状评估
在改革开放以来,特别是2000年以来,随着西部大开发战略的深度实施,藏区人口发展与经济发展都发生了巨大的变化,人口发展与经济发展之间基本形成了协调发展的机制。据2008年的统计资料反映,中国藏区目前共有国土面积225.6万平方公里,人口1106万人,经济总量是1243亿元,占全国的0.54%,人均生产总值为11334元,折合1620美元。
1.人口在低位增长,而投资和经济则在高位运行。据统计,从2001年开始藏区的人口自然增长率比较过去有非常大的变化,就是向低位持续转变,一般都在5‰到8‰之间,而在2000年以前,我国藏区的人口自然增长率一般都在10‰以上。从经济增长变化来看,从2001年开始到2007年,整个藏区的经济增长速度都在10%以上。2007年,我国全部藏区的生产总值达到1300多亿元,人均达到12000元,折合为1700美元。增长最快的是阿坝和迪庆,分别达到65.7%和27.72%。
2.人口结构趋于合理,与产业结构调整相对称。藏区的人口结构变化逐步趋于合理,2007年,藏区人口的城乡结构为348万:758万,人口性别结构为561.14万:538.25万。固定资产投资增长也非常快,2000年以来的平均投资增长速度都在15%-20%之间。在工业比重上青海最高,达到51.6%,甘南和阿坝也都在40%以上。从就业结构来看,藏区的劳动力就业结构仍然是比较集中农村的,三大产业的就业比重分别为72%、8%和20%。
3.人口素质普遍比较低下的现象,与经济发展的整体水平相吻合。到2007年,西藏的人均受教育年限只有3.05年,青海省比较高,只有7.03年,甘南州只有6.01年,比较全国的平均水平低2-4年。实际上,这个文化素质水平,与当地的经济发展水平之间是协调的,因为经济发展水平决定社会发展水平,经济发展处在相对比较低的阶段,必然决定文化教育、卫生医疗和科学技术等也处在较低的水平。
4.人口分布进入大变化时期,与工业化和城镇化战略同步。改革开放以来,藏区的产业结构调整很快,就业结构随之变化,从而引起了人口分布的大变化。到2007年,在中国藏区的人口分布当中,城镇化率最高的是青海省,达到41.3%,比全国的平均水平只低了3.6个百分点,西藏在38.5%,其他地方都在20%左右。2000年以后,藏区的工业发展很快,工业增加值所占比重,青海和甘南高达42%。
5.经济发展持续增长,但政府的经济实力仍然比较弱。从对藏区2000年到2007年财政收入结构变化分析可以发现,藏区地方财政收入一般与中央财政收入的转移支付比例是1:4。为此,中央财政的各种形式的补贴就逐年增加起来。以青海省为例,从2000年到2007年,地方财政收入由16.58亿元增加到50多亿元,财政总支出由68.26亿元增加到300多亿元,国家财政补贴由64.72亿元增加到250多亿元。地方财政收入所占财政支出的15%。
6.城乡个人收入增加比较快,但是消费水平仍然不高。2000年,藏区城镇居民人均可支配收入最高的是西藏,有6448元,最低的是阿坝,是3221元。2007年城镇居民人均可支配收入最高的是青海,为9800元,最低的是甘南,只有6200元。从消费水平来看,2000年,人均消费最高的是青海省,是1941元,最低的是甘南,只有817元。2007年,人均消费最高的是西藏,有3540元,最低的仍然是甘南,只有1771元。与全国的平均比较,西藏差3000多元,甘南差4000多元。
二、人口与经济协调发展的基本战略
调查发现,由于自然条件和国家战略的关系,藏区的人口与经济协调发展之间仍然存在一些问题,比如,工业资源开发方式创新比较滞后,资源优势没有发挥出来;现行的地方工业以小工业为主,没有集聚发展,无法形成产业集群;水电资源优势明显,但是电力产业没有形成;铁路和高速公路已经开通,但是工业等经济技术开发区没有形成;人口向城镇大量聚集,但是城镇发展速度比较慢;基础教育和卫生医疗事业的发展还明显跟不上经济、旅游业的发展进程。为此,建议藏区在今后的发展中以促进人口与经济协调发展为中心,选择更加科学高效的发展战略。
1.集聚发展战略。由于历史和现实的各种原因,藏区的经济发展资源在短期内是不充分的,要同时实现各个地方的投资和发展,是不可能的。因此,要按照发展极理论,集中投资要素,尽快促进条件和环境比较好的地方的经济起飞。当前,对于集聚发展战略的实施,要解决的主要问题有:一是发展极的选择。发展极既可以是某一个发展比较快的产业,也可以是发展条件和环境比较好的区域。根据我们的调查,我国目前藏区比较接近发展极的有城市经济,象西宁市、拉萨市、日喀则市等,可以优先发展城市经济;旅游经济,这在西藏、青海、阿坝、甘孜、甘南、迪庆等地都是重点发展产业,有了很好的基础;水电开发,水资源是中国藏区的资源优势之一,但是目前的开发严重不足;优势资源开发,象青海的钾盐、甘南的黄金、西藏的矿产等。
二是发展极的操作。建议藏区地方政府,在决策经济发展战略的时候,侧重于中长期发展战略,采取集中优势资源、集中发展要素、集中发展布局的战略做法。建议重点解决三个问题即部分农民向城镇集中,实现转移性就业和定居;农业和牧业向条件好的地带集中,集聚农业发展要素,提升农业发展水平,主要向河谷地带和低海拔地区集中;工业向开发区集中,工业企业按照产业类别分别建立产业特色比较明显的开发区,逐步建立藏民族地区的特色优势产业集群。三是发展极的培育。投资规模决定发展速度,不论是政府投资,还是私人投资,都要向优势产业或者主导产业倾斜;政府要通过一定的政策调整手段,来促进和激励全社会的投资倾向,要灵活运用金融、财政、税收、管理等方式;由于藏区的实际条件的限制,在选择主导产业和发展极的时候,不能太多太烂,要少而精;西藏的矿产资源开发,可以采取开采在西藏,加工在内地的途径和模式来进行,建立藏区与内地的工业链条。
2.生态能战略。生态能产业是新兴产业,是指利用自然的资源开发经济产业,但是同时又不对生态环境造成影响的产业。藏区发展生态能产业的条件非常好。一是水电产业。西部藏民族地区的总的水资源量是8153亿立方米,有5亿多万千瓦的开发潜力,但是目前只有不到1000万千瓦的发电装机能力,已经开发的能力是资源能量的1/50。存量与能量严重不对称。要加快培育生态能产业,全力推进在建电站建设,力争新增水电装机容量。按照加快东部、开发南部、启动北部和协调运作的思路,力争使藏区的水电能力到2020年达到2000万千瓦。加快项目前期工作,认真进行前期论证和可行性研究,做好移民安置工作。二是生态农业。西部是我国的生态环境屏障,藏民族地区又是这个屏障的重要组成部分。藏区的水资源丰富,河谷资源也非常丰富,在几十条河谷地带有数亿亩可开发土地资源。所以,藏区的农业发展战略要围绕生态农业来展开。建议采取的战略对策是:建设藏区河谷平原地带的现代农业生产基地,大力发展种植农业、大棚农业、灌溉农业;50%以上的牧区要实行禁牧、轮牧,部分耕地要用来种植牧草,搞青储饲料基地;转变牧区的生产方式,草山放牧要与舍饲养殖结合起来,逐步转变到用舍饲养殖为主;大量种植高效益的农产品,特别是藏药。三是藏药产业。藏药是我国中草药的精华,国内外市场非常大,但是,目前开发很不够,种植面积只有500多万亩。要把藏药产业作为重点产业来开发,迅速扩大藏药的种植面积,到2010年,使藏区的藏药种植面积达到1000万亩以上;集中种植和发展特色藏药品种,迅速扩大产量;通过引进投资和企业的方法,大力发展藏药加工产业,创造出大量的藏药品牌;开发藏药的销售渠道,建立国内外市场销售体系,培养经营人才。
3.大旅游战略。目前,我国藏区的旅游产业发展已经到了一个新的发展阶段,这就是提升产业档次的阶段。基础建设已经具备一定的规模,发展思路和战略已经成熟,但是,发展的总体状态仍然不是很理想。今后的发展要重点解决的问题有:一是要按照国际标准设计旅游项目。在西藏、青海、阿坝等地区,旅游资源非常丰富,旅游资源的文化沉淀和民族特色非常明显。要按照国际标准来设计开发方案,建设许多国际一流、国内一流的旅游项目。要聘请国内外著名专家,来设计开发方案,按照一流要求进行建设。二是要通过企业运作解决投资来源。旅游业的投资非常大,主要要通过企业来运行投资问题,政府可以作为向导来开展服务工作。重点旅游景点可以采取拍卖经营权的方式来进行,经营权可以达到50至100年。三是要建立现代旅游管理机制。旅游管理是现代管理的新形式,但是,目前的藏区旅游管理不是很统一,很规范。要建立现代旅游管理机制,首先要加快培养自己的旅游人才,还要根据旅游产业的特点,设计管理的模型,实施管理监督。四是要大力开发藏文化资源。我国藏区的历史文化资源、人文资源、风俗习惯、生活方式等,都非常有特色和感染力。要在大旅游战略的框架内开发文化资源,将文化优势与旅游优势紧密地结合起来,使旅游产业与文化产业相互促进和相互支撑。
4.人力资源战略。相对于内地而言,藏区的人力资源不是很丰富。但是,也有重视人力资源开发的必要,特别是在大量的内地人才向藏区流动的情况下,更应该重视人力资源的开发问题。一是继续发展基础教育事业。中央政府要继续重视和增加对藏民族地区的基础教育投资,争取对藏民族地区实行12年义务教育政策;藏区的“两基”教育和“两免一补”政策和工作,在稳定目前水平的基础上,要进一步提高提升发展层次;职业教育和高等教育要作为今后藏区教育发展战略的重点,增加学校数量,调整教学结构,提升教学质量,为藏区发展培养越来越多的人才;内地的藏族学校也要扩大招生规模。二是着力推进科技进步事业。充分发挥科技对经济、社会的支撑和引领作用,按照“整合内外资源、强化普及应用、把握重点支撑、培育特色产业、促进协调发展”的要求,在农牧业、工业、社会事业三大领域,重点抓好“四大科技”、“五大科技专项”,实施“四大科技工程”,强化人才队伍建设,改善科研条件。围绕产业培育和资源开发,狠抓新技术、新成果的引进、示范、推广,着力提高科技含量,加强自主创新,抓好应用型重点科研课题攻关。加强科技培训,开展科普工作,提高科技素质,实施专利战略,保护知识产权。三是努力增加就业总量。实施积极的就业政策,完善公共就业服务体系。加快就业服务信息化建设,建立城乡统一的劳动力市场。拓展就业渠道,创造就业岗位,鼓励自主创业和自谋职业,重视和加强大中专毕业生就业工作。对于城镇新增加的就业、下岗失业再就业、失地无业农民再就业、困难对象再就业、“零就业”家庭等的就业问题,要特别地关照。加强职业培训,强化劳动保障监察,维护劳动者特别是农民工的合法权益。四是解决好内地人才与藏区人才的融合问题。近年来内地劳动力和人才到藏区去的很多,目前在西藏自治区,党政管理人才、专业技术人才和企业管理人才当中,内地的人才占多数。除人才外,一般劳动力向藏区的流动也很多,速度在加快。所以,要重视藏区人力资源与内地人力资源的协调、和睦、共处问题,既要用优惠政策吸引内地人才和人员,又要加快培养自己的人才。在工作条件和待遇方面尽量做到两方面比较接近。
5.公共经济战略。一是加强农牧业基础设施建设,着力建设农牧区急需的公路、饮水、沼气等生产生活设施,改善农牧业生产条件,提高综合生产能力。抓好水利设施建设、骨干水利工程建设和小、微型水利设施建设,进一步争取农牧区安全饮水工程项目,逐步解决农牧民安全饮水问题。建设高标准基本农田,积极推广实用方便的农机具,加快农业机械化进程。二是全面落实支农惠农政策。坚持统筹城乡发展,坚持“多予、少取、放活”的方针,紧紧围绕农牧民增产增收,把公共财政向农村倾斜、公共设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖。继续抓好州、县新农村试点工作,开展文明、环保、卫生的生态村建设。抓好农业普查、粮食和畜牧业生产工作,严格耕地保护制度,继续实施“粮食增收示范工程”,稳定播面,优化品质,提高单产。抓好各项备耕工作,安排好种子、农药等农资的调剂调运,做好防灾抗灾的各种技术和物资准备,最大限度地减少灾害损失。深化和完善草场承包责任制,转变畜牧业生产方式,推进畜牧业产业化经营,抓好健康养殖示范小区建设,加大牲畜出栏力度,狠抓动物防疫、草原建设、畜禽改良。三是继续狠抓扶贫开发。坚持抓好开发式扶贫,把扶贫开发与生活救助结合起来。大力实施新村扶贫、产业扶贫、移民扶贫、社会扶贫、劳务扶贫、村道扶贫工程,解决绝对贫困人口和相对贫困人口的温饱问题。实施新村扶贫工程建设、以工代赈、异地扶贫搬迁、移民扶贫工程建设。抓好扶贫产业项目建设,力争使项目实施区的农牧民增收比较快,改善生活比较快。抓好特困农牧民生活救济和特困农牧民住房改造,坚持对口联系帮扶贫困村、贫困户制度,加快农牧民越温脱贫的步伐。对于地方病比较集中的地方,应该采取整体搬迁移民的方式解决。
三、统筹解决好藏区的经济、人口和生态安全
1.保证藏区经济安全的战略选择。主要有:一是经济发展要保持一定的增长速度,而且要稳定持续。二是保证粮食安全,自产粮食要有一定的比例保证,内地向藏区的粮食通道要顺畅,农业要素布局要做大的调整。三是工业资源开发要突出区域联合的战略导向,国家计划开采的矿产资源,原则上开采在藏区,冶炼和加工争取放在内地。四是提升贸易和口岸经济水平,我国藏区有4000多公里的边境地带,口岸贸易、口岸产业、口岸经济发展战略应该成为主导战略。五是多渠道筹集资金,加快城镇基础设施建设。要积极向国家申报项目,解决城镇市政基础设施和公共服务设施建设投资。认真做好援藏项目的衔接工作,用好援藏资金。
2.保证藏区人口安全的战略选择。主要有:一是树立科技人口观念。开展先进适用技术的引进和推广,建立农牧业科技成果转化基地。积极实施星火科技行动,继续推进光明工程,充分利用区内外科技资源,提高科研联合攻关能力。二是稳定低生育水平。继续把卫生工作的战略重点放到农牧区,加强突发公共卫生事件应急机制及体系建设,加大卫生队伍建设力度,大力发展藏医药事业,确实加强妇幼卫生与保健工作。三是努力提高人口素质。要坚持以人的发展为中心,高度重视发展各级各类教育,全面提高人口素质,促进人的全面发展。四是调整就业结构,继续实行积极的就业政策,帮助双下岗、双失业、单亲家庭等困难人员实现再就业。五是促进人口流动。实施“非均衡”人口流动发展战略,人口集中布局,河谷地带根据各地实际情况,引导农牧民新建住房向交通线集中,向城镇、农民新村和牧民定居点集中,通过工业化和城镇化实现大量农牧区人口向非农产业转移。六是提供优质服务,提高各族群众的健康水平。
3.保证藏区协调发展环境安全的战略选择。主要有:一是生态保护和恢复。继续抓好“天保”工程,完成规划的公益林建设、森林管护、退耕还林和退牧还草任务。加强自然保护区建设、野生动植物保护工作。认真落实主要污染物减排目标责任制,严格实行环境影响、容量总量控制。二是生态功能区建设。启动“生态藏区”建设规划和主体功能区规划,做好全国首次土壤污染源调查工作。按照生态链条的原理构建新的经济发展思路和战略体系,努力开发生态性的产业和产品,保障国家的生态安全。三是生态链条建设。在推进工业化和城市化当中,把大力发展循环经济作为主导经济形式,努力建设“三废”,加快再生资源的开发力度。在推进农牧业产业化经营当中,要把调整农业结构与产业化经营有机结合起来,推进农业向区域化布局、专业化分工、标准化生产和产业化经营发展。着力开展特色粮、果、菜、畜基地建设,为深加工提供有特色、上规模、品质好的原料产品,提高农产品附加值。培育一批带动作用强、示范作用大的农产品加工龙头企业。
