政府购买公共体育服务质疑处理机制研究
关键词 政府 购买 公共体育服务 质疑机制 “双阶”理论
作者简介：赵建华，中共吉林市委党校副教授，研究方向：公共管理、政府危机管理。
中图分类号：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.175
关于政府采购行为的性质，有学者赞同以德国行政法上的“双阶理论”进行阐释，即将政府采购行为以合同缔结为界，前一阶段被认定为具有公法性质的行政行为，后一阶段则被认定为具有私法性质的民事合同行为。近年来，除了“行政行为+民事合同”的形式外，还有学者提出“行政行为+行政合同”的形式，指出2014年我国《行政诉讼法》修正后纳入行政诉讼受案范围的政府特许经营协议，就属于此类。有学者则从法律关系的整体性出发，认为将一个统一的法律关系分为两个割裂的阶段，且分别适用不同的法律依据和救济方式，在法律逻辑上存在漏洞。“双阶理论”不管是在其母国，还是在当前我国学界都未形成一致意见，但它对于解决因政府采购产生的纠纷具有重要的现实意义。依据我国《招标投标法》和《政府采购法》的规定，政府购买公共体育服务纠纷的解决首先都必须经过质疑程序，方能进入下一阶段的纠纷处理程序。换言之，质疑程序的内容、规范程度、运行状况都会对政府购买公共体育服务目标的实现产生深远影响。一、政府购买公共体育服务质疑机制的实施困境
依据现行政府采购法律法规的规定，目前我国能够对政府购买公共体育服务提出质疑的主体只限于承接主体（供应商），其他与政府采购行为有法律上利害关系的主体都无权提起;质疑对象为采购方（采购人及采购代理人），质疑内容限定为承接主體认为采购文件、采购过程和中标、成交结果对自身权益造成损害的情形;处理质疑的主体是采购人及其采购代理机构。某种程度上，可以这样理解，以市场竞争机制为导向的政府购买公共体育服务活动，从源头堵塞了除供应商以外的其他利害关系人以提出质疑为契机、寻求救济的机会，这不仅有违市场竞争规律和依法行政的要求，也不符合政府购买公共体育服务的公益价值取向。
首先，囿于特定历史环境和政治因素的影响，我国公共体育服务市场发展仍不成熟，能满足《政府采购法》第22条所规定的条件的供应商范围比较有限，加之体育社会组织的发展水平不高，基于公平竞争的原则和公共利益保障的目的，有资格进入招标投标程序的供应商和其他利害关系人都应有提出质疑的权利。这也是法制统一原则的题中之义，比如，《招标投标法》第65条就规定，可以就招标投标活动提出异议或者向有关行政监督部门投诉的主体包括投标人和其他利害关系人。公开招标是政府采购的主要形式，政府采购行为的质疑主体至少应与《招标投标法》规定的能对招标投标活动提出异议或者投诉的主体范围保持一致。虽然处理对政府采购的质疑和对招标投标活动异议的主体和机构不完全一致，但都同属行政系统之组成部分，在政府采购法律争议中排除其他利害关系人提出质疑的权利，不符合政府购买公共服务的立法原意。鉴于竞技体育和群众体育在我国全民健身事业和社会主义文化发展中的重要地位，在政府购买公共体育服务纠纷，这种矛盾和缺陷产生的不良影响更加突出。
其次，从质疑的内容来看，政府购买公共体育服务的采购文件、采购过程和中标、成交结果等三个方面的划分在分类标准、运行状态、时效期间上都存在不可调和的矛盾。一方面，采购文件、采购过程和中标、成交结果没有统一的分类标准，采购文件和中标、成交结果在词义上属于名词，且前者在外延上包含后者; 而采购过程是指采购人按照政府采购程序选择供应商，保证能够其向社会公众提供公共产品或者服务的过程。另一方面，从运行状态上看，采购文件、采购过程和中标、成交结果只是静态的陈述，而采购过程是一个动态的过程，在采购程序的每一个环节都可能出现会遭致质疑和投诉。对供应商“应知其权益受到损害之日”的判断，还分别对采购文件、采购过程和中标、成交结果规定了不同的时效期间，其中，质疑采购文件的时效期间为收到采购文件之日或者采购文件公告期限届满之日;质疑采购过程的时效期间为各采购程序环节结束之日;质疑中标、成交结果的时效期间则是中标或者成交结果公告期限届满之日。事实上，对于政府购买公共体育服务的供应商来说，其所具备的专业水平和能力主要体现在体育领域，期望其在提出质疑时能对不同时效期间作出准确判断，实属强人所难。再者，解决政府购买公共体育服务纠纷并非只为保证采购人遵守依法行政的原则，其根本目的在于实现向公众提供公共体育服务。因此，对于质疑的时效期间采购人应当承担积极提醒供应商和其他利害关系人的法定义务，对于超出“应知其权益受到损害之日”应当由采购人提供证据证明，如果无法证明，就应视为仍在法定实现期间内。
最后，从质疑处理主体来看，无论是采购人及其采购代理机构，还是人民政府财政部门都属于行政系统内部机构，由行政主体自己处理供应商提出的质疑，这种“既当运动员，又当裁判员”不仅会大大降低公众对质疑处理结果的认同感，还会成为“权力寻租”的培养基。不可否认，效率是行政活动的灵魂，对于因政府采购行为产生的法律纠纷，坚持用尽行政系统内部救济的原则也具合理性，但行政系统内部救济的主体、范围、内容和程序应充分保证供应商和其他利害关系的合法权益。从源头进行考察，政府购买公共体育服务活动之所以会出现，就是因为这种方式能够带来更大的社会效益，市场竞争机制的引入不仅能强化体育社会组织在提供公共服务中的作用，还能打破公权力组织长期管控体育事务一家独大的局面，从而为社会公众提供全面的公共体育服务。总之，以人为本、以民为本才是政府采购活动的核心之所在。
二、实现政府购买公共体育服务质疑机制与后续解纷机制的有效衔接
根据“双阶”理论的意旨，政府购买公共体育服务质疑机制不仅需要实现与后续的投诉机制、行政复议和行政诉讼的有效衔接，同时还要处理好第一阶段的公力救济与第二阶段为化解因政府采购合同产生纠纷的解决机制之间的关系，防止因前一阶段的法律关系变动引起后一阶段出现“程序回转”的消极结果。
（一）“第一阶段”促进政府购买公共体育服务解纷机制的有序衔接
质疑与投诉、行政复议同属行政系统内部的解纷路径，针对政府采购行为强制设定三道防线，不仅其必要性值得反思，解纷效率恐怕也难以保证。在政府购买公共体育服务活动中，供应商和其他利害关系人认为采购过程或者采购结果的相关内容侵害自身合法权益而提出质疑，采购方在评审专家的配合下从专业性和合法性等方面进行全面回应。事实上，采购方对质疑的回应若无法化解纠纷，质疑主体就应当有权选择提起行政复议或者直接提起行政诉讼以寻求救济，这不仅更符合经济、效率的原则，也是依法行政原则和人民民主的原则的必然要求。
就政府购买公共体育活动来说，同级政府的财政部门相较于采购方和评审专家对体育专业事务无专业优势，相较于复议机关在审查行政行为的合法性和合理性方面也无法律优势。为实现提高解纷效率和保障公民、法人或者其他组织合法权益之目的，兹以为投诉环节完全没必要成为解决政府购买公共体育服务纠纷的必经程序，除非属于复议前置的情形，否则经过质疑程序就应赋予公民对提起行政复议或者行政诉讼的选择权。
（二）“第二阶段”保障政府购买公共体育服务解纷机制的良性衔接
“第一阶段”的法律关系已经处于穩定状态、法律争讼也已得到妥善解决，这是实现政府购买公共体育服务的公力救济与后续解纷机制有效衔接的前提。“第二阶段”按照合同法的有关规定处理因政府采购合同产生的纠纷，原则上独立于“第一阶段”的公力救济，但实践中，对“第一阶段”政府购买公共体育服务行为效力的判断，会对“第二阶段”政府采购合同对效力产生直接或者间接影响。比如，在“哈尔滨成峰亿通经贸有限责任公司（以下简称成峰亿通公司）诉牡丹江大学政府采购违约一案”中，成峰亿通公司在与牡丹江大学签订政府采购合同后，牡丹江市财政局以成峰亿通公司在投标中存在“恶意串标行为”为由，通过行政处罚的方式宣布“中标结果无效，撤销合同”。这是一起典型的因“第一阶段”法律关系变动而对“第二阶段”法律关系产生重大影响的政府采购案例。事实上，本案中对于成峰亿通公司是否存在“恶意串标行为”的判断应当在“第一阶段”即公力救济阶段完成，除非事后有证据证明“第一阶段”存在重大明显瑕疵，比如《政府采购法实施条例》第54条、《招标投标法实施条例》第22条规定的必须暂停或者中止采购或者招标投标的情形，否则在政府采购合同缔结后行政机关无权再依据《行政处罚法》对合同履行行为作出处分。在“第二阶段”政府采购合同履行中产生的纠纷，当事人依据合同法的规定可以通过人民法院或者仲裁机构寻求救济。即使认定“第二阶段”的政府采购合同的性质为行政合同，也必须遵守合同法的原则和精神，行政主体一方的行政优益权和单方解除权的行使也都必须受到严格的限制。三、结论
质疑机制作为行政系统内部处理政府购买公共体育服务纠纷的第一道程序，对保障供应商和其他利害关系人的合法权益，提升政府在采购行为中的社会公信力，促进体育治理体系和治理能力现代化目标的实现，都具有十分重要的意义。我国长期以来深受大陆法系国家公私法划分传统的影响，“双阶”理论虽未成为学界通说，但在实践中对政府购买公共体育服务纠纷的解决具有引导作用，在第一阶段的公力救济中，拓宽质疑主体的范围，明确可质疑的内容，简化行政系统内部的解纷程序，畅通非诉解纷机制与行政诉讼的联结路径;在第二阶段的合同纠纷中，为防止程序回转，原则上不再争论第一阶段的法律关系和法律纠纷，而是依据合同法的程序和步骤解决纠纷。
注释：
《政府采购法》第42条第2款规定：采购文件包括采购活动记录、采购预算、招标文件、投标文件、评标标准、评估报告、定标文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定及其他有关文件、资料。
参考文献：
[1]王锴.政府采购中双阶理论的运用[J].云南行政学院学报，2010（5）.
[2]赵飞龙.论政府采购的法律性质[J].行政法学研究，2016（6）.
