新疆农村社会养老保险的现状及对策
阿里木江·阿不来提 阿曼古丽·苏丽坦
[摘 要]新疆农村社会养老保险不仅关系到新疆农民的养老问题,而且关系到新疆农村地区的长期稳定和社会发展,新疆农村养老保险势在必行。农民养老意识的弱化、制度设计本身的缺陷和资金筹集困难等因素,始终影响着新疆农村养老保险的普及。提高参保意识、增加农民收入、完善配套措施、拓宽资金筹集渠道和加快地方性立法,是建立新疆农村养老保险的基本途径。
[关键词]新疆;农村社会养老保险;参保意识
[中图分类号]F840.67[文献标志码]A
农村社会养老保险是国家以立法的形式,规定由国家、各类农村集体组织和农民个人按一定比例承担养老保险费缴纳义务,为解决农民劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的年龄界限,或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。[1]建设便捷、高效的农村养老保险制度是发展新疆的必然要求,关系到计划生育工作的顺利进行和农村地区的长治久安。目前,新疆农村合作医疗体系已初步建立,农村低保工作正在稳步开展,农业保险已经提上议事日程。随着农村人口老龄化的加快以及年轻人传统养老观念的转变和家庭养老功能的弱化,新疆农村社会养老保障体系内在的矛盾显得更加突出。因此,建立和完善适合新疆区情的农村养老保险制度日益成为摆在我们面前的一个重要议题。
一、新疆农村养老保险的历史回顾与现状
新疆农村社会养老保险可追溯至新中国成立初期。改革开放以前,新疆农村实行政社合一体制,社员的基本生活保障主要依靠生产队,而家庭只是这种生活保障的直接体现者。1970年代末至1980年代初,新疆农村逐步推行家庭联产承包责任制,生产队不复存在,原集体保障功能失去了存在的基础,农民基本生活保障的全部重担暂时回落到家庭。1980 年代初,乌鲁木齐和昌吉回族自治州的少数富裕村借鉴内地的做法,开始探索仿城市的社区型农村养老保险办法,但这在全疆只是凤毛麟角。[2]真正现代意义上的新疆农村养老保险工作始于1991年。1991年初,乌鲁木齐、米泉、博乐被列为全国农民养老保险试点县市,并在新疆民政厅设立农村社会养老保险管理办公室,制定出《新疆建立和实施农村社会养老保险制度基本方案》(以下简称《基本方案》)等一系列地方性法规,为农村养老保险事业的发展打下了基础。农村养老保险工作启动后得到了绝大多数农牧民的欢迎并迅速在全疆各地普及,到1997年底,全疆13个地州、49个县市的13.44万农民自愿参加了农民养老保险,收缴农村养老保险基金6 548.95万元,截至2003年5月底,已为到期的1 857名投保人员领发放养老金25.7万元,为去世的396名投保人员发放本息27.8万元。[3]新疆农村养老保险事业发展比较迅速,尤其是以养老金为贷款抵押的呼图壁模式等一些先进经验还曾在全国大力推广,但由于种种原因,自1998年4月起,新疆农村社会养老保险工作出现停滞,部分参保农民办理了退保手续,农保干部减少近40%。目前新疆农村养老保险事业正处于以家庭养老和自我养老为主、商业保险为辅的低迷时期。
二、新疆农村养老保险工作存在的问题
1.干部和农民养老保障意识较薄弱
农村社会养老保险工作是一个长期而复杂的工作。一方面,某些干部对这项工作的意义和作用认识不足,他们认为目前城市养老保险工作还不太完善,农村低保、合作医疗制度正处于摸索阶段,在这种情况下建立农村社会养老保险比较仓促,对农村社会养老保险持悲观和观望的态度。另一方面,由于新疆农村人口收入水平低,教育程度不高,封建思想比较严重,“养儿防老”的观念在农民的头脑中仍然根深蒂固。有些农民将农村养老保险费的收缴与乱收费混为一谈,对农村社会养老保险持否定态度。有些年轻人认为让父母参加农村养老保险会被人指责不孝和无能,从而反对父母参加养老保险;而有些老人则认为参加农村养老保险相当于对子女不信任,丢子女的脸,因此不敢参加农村养老保险。另外,少数民族普遍存在“四怕”思想,即怕政策变、怕不兑现、怕钱贬值、怕干部换,尤其害怕国家政策的大起大落,所以对于养老保险抱有不信任的态度,投保积极性不高。
2.制度设计本身存在缺陷
1991年颁布的《基本方案》规定:农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持”的原则。但是,新疆是经济欠发达地区,集体经济薄弱,乡镇企业不发达,农村城镇化水平低,农民收入不高,与内地发达地区之间有一定的差距。据有关部门统计,2005年新疆农民平均年收入为2 482元,比全国平均水平低773元,相当于东部发达地区农民平均收入的一半。[4](P23)新疆绝大部分乡村集体经济状况不佳,有关资料显示,全疆乡村两级负债284万元,村均负债35.3万元。[4](P146)因此南疆地区大部分农村集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助。在这种资金筹集方式下,农村社会养老保险已变形为一种强制性储蓄或鼓励性储蓄。如果要使这项工作开展下去,常常需要采取强制性的行政命令,这又违背了农村社会养老保险的自愿性原则。因此农村社会养老保险在制度设计时就使其执行陷入了两难的境地。
3.基金筹资困难,保障水平低,执行有一定的困难
《基本方案》规定,农民交纳保险费时,可以根据自己的实际情况分2元、4元、6元、8元……20元等10个档次缴费。若按每月2~20 元标准计算,60岁时每月能领取的养老金为7~70元左右,若考虑到通货膨胀、物价指数上涨等经济因素,最终拿到手的养老金很难起到养老的作用。新疆农村经济发展水平低,农村收入水平不高,农民对农村社会养老保险制度缺乏信心,大多数地区农民投保时都选择了保费最低的每月2元的投保档次,这样60岁以后他只能每月享受7元的养老待遇。这种社会养老保险对农民来说仅仅具有象征性意义,远远不能保证其基本生活需要。[5]如果新疆农民想得到较高的养老保险,每年必须缴费480~600元左右。2007年南疆喀什地区农民平均收入为1 872.5元、和田为1 417.29元[4](P324),若按每年600元来计算,仅养老保险就占其总收入的一半左右,在目前的情况下按这种标准缴费是不可能的。此外,新疆南北疆两大经济区域之间的差别较大,新疆绝大多数农村贫困人口主要分布在南疆三地州(喀什、和田、克州),大部分贫困人口温饱问题未得到解决,南北疆差距很难在短时间内消除,在南疆农村地区进行养老保险筹资有很大的难度。[6]
4.养老保险基金保值增值困难,基金管理体制不完善
新疆地理位置比较偏僻,交通运输不便,缺乏合适的投资渠道和投资人才,新疆有关部门一般都采取把养老金存入银行或购买国债的方式以保值增值。但是近几年来受到通货膨胀等因素的影响,农村养老保险基金要保值已经相当困难,更不用说增值,这导致政府的包袱加重,出现参保的人越多、国家赔得越多的局面。新疆农村社会养老保险基金的收集、保管、运营和发放,以前由民政部门一家负责,缺乏有效的监督和制约,同时还导致地方民政部门直接受制于当地政府。当政府出现资金周转困难或有什么建设项目缺少资金时,会要求动用农村社会养老保险基金,因此各地挤占、挪用和非法占用基金的情况时有发生,基金的安全得不到保障,给今后的发放工作留下了极大的隐患。此外,《基本方案》还规定,农民养老保险管理机构的经费可以按所收基金的3%来支付,但是由于养老金数量有限、当地政府资助不足等原因,所收管理费很难维持农村养老管理人员的日常业务需要,再加上会议费、宣传费、资料费缺口很大,很难有效开展工作[7],由于工资低、待遇差,许多农村养老管理人员离开了工作岗位,造成农村养老基金管理队伍紧张和服务水平下降,这对虚弱的农村养老保险基金管理工作无疑是雪上加霜。
三、对做好新疆农村养老保险工作的几点设想
1.大力宣传农村养老保险工作的必要性和可行性,逐步提高干部和农民的参保意识
农村养老保险作为一个新事物,在发展过程中自然会遇到一些挫折和问题。鉴于此种情况,我们一定要认识到这项工作的必要性和可行性,对少数民族干部和少数民族群众开展一系列不同层次的培训和讲座,逐步改变他们的思想观念和养老意识,在全社会营造一个人人参保、人人支持养老保险、人人宣传养老保险的良好氛围。 还应利用广播电视、互联网等受众面广的媒体大力宣传现代生育文化和养老文化,使现代养老文化居于主导地位,使传统养老文化与社会主义社会相适应。
2.采取“个人账户积累为主、社会统筹为辅”的筹资模式
目前,新疆一些地区已经具备投保能力,特别是北疆天山北坡经济带乡镇企业发达,农民收入高,集体经济有一定的支付能力,因此笔者建议在新疆克拉玛依、奎屯、鄯善、石河子、沙湾县、玛纳斯县等地率先进行农村养老保险的投保试验,取得一定经验后,逐步向其他地区推广。农村养老保险应在农村计划生育户、多女子户先行,然后逐步在其他群体开展。在南疆三地州和北疆阿勒泰地区、塔城地区,目前农牧民收入普遍低,集体经济力量薄弱,很难向投保农民提供经济补助,而且农民很难承担全部养老保险费用,目前暂不具备投保条件,建议暂时延缓。有条件的农民自愿参加商业养老保险,没有自给能力的老人应当享受低保或送到敬老院,也可以采取免缴型普惠制养老模式。缴费困难的农民的保费尽量减免。每村还可以设立农村养老保险互助金,每人每年交5角到1元不等,通过严格审核用来支付困难户的养老保险费,从而尽量避免养老保险“保富不保贫”悲剧的再次重演。鉴于新疆目前严峻的财政状况,建议由国家、自治区、集体、农民个人这四方来进行筹资。笔者认为,目前农民总投保标准占农村平均收入的约10%比较合适,南疆农民的个人缴费总额不能超过平均收入的5%(按照北疆、东疆、南疆地区经济发展水平依次递减的情况,国家、自治区出资所占比重依次递增,而集体补助和农民自筹比重应依次递减,国家可以采取缴费补贴、基金贴息、待遇调整、老人直补等多种参保补贴方式)。各方投入比例和缴费标准应当根据新疆各地实际经济情况量力而行,做到因地制宜、对症下药。养老保险费的征收可以在农民出售夏粮或棉花时集中扣除,所交款的90%存入个人账户,其余存入统筹账户(主要是国家财政补贴),灾年农民可以缓缴,最后缴纳农村养老基金管理委员会;南疆粮棉主产区可以采取粮食换保障和棉花换保障、土地入股建合作社等方式解决资金短缺问题,最终建立低费率、广覆盖、可转移的养老保险制度。
3.想方设法提高农民收入,提倡农民早日参加养老保险
农村养老保险问题归根到底是资金的问题,只要农民收入普遍提高,农村养老保险事业必然会跟上。建议通过优化产业结构、加快农村剩余劳动力转移和提高农民素质等途径增加农民收入,为发展农村养老保险事业打下良好的基础。农民参保年龄越早,个人和国家经济负担越轻,因此应鼓励青年农民尽早参加养老保险。
4.成立独立的养老金管理中心,加强对养老金的管理和监督工作
新疆资源丰富,毗邻的国家较多,特别是哈萨克斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦等中亚国家石油天然气资源十分丰富,与俄罗斯的边境贸易十分方便。建议新疆农村养老保险部门把养老保险基金的统筹部分投资于中亚和新疆地区的天然气、煤炭、矿产、高速公路等低风险、高回报行业,或专门成立农村养老金投资公司,高薪聘请投资专家进行管理,逐步提高养老金的投资回报力度。此外,建议自治区政府允许养老保险管理机关发行新疆农村养老保险福利彩票,以解决农村养老保险机构的资金和管理费问题;改变以前的农村养老保险基金由民政厅一家单独管理的局面,建立由政府财政部门、劳动社会保障部门、审计和银行多方组成的农村养老保险管理委员会,对农村养老保险基金进行独立核算和管理,县级以上单位应成立农村养老保险基金管理中心,行政关系上应直接隶属于自治区农村养老保险管理中心,不属于地方政府;从社会上聘请监督员,建立农村养老保险公开制度,从根本上解决养老保险基金的挪用和滥用问题,保证专款专用和资金安全。
5.完善农村养老保险的相关法律制度
当今社会是法制社会,农村社会养老保险的立法关系到农村养老保险的可持续发展和农村养老保险基金保值增值。从新疆农村社会养老保险的运行情况来看,农村社会养老保险立法层次比较低,农村养老保险方面的规定只能停留在政府文件、通知、实施规则等低层次的规范性文件上,没有提高到地方性法规的层次,使得农村社会养老保险没有制度上的稳定性,其权威受到一定的质疑。建议新疆维吾尔自治区人大常委会利用地方立法权,制定一系列农村养老保险方面的地方性法规,为农保工作创造良好的法制环境。
[参考文献]
[1]安增龙.中国农村社会养老保险制度研究[M].北京:中国农业出版社,2006:36.
[2]尚卫华.论新疆农村社会保障制度改革[D].乌鲁木齐:新疆大学,2006:17-18.
[3]高仲霞.新疆社会保障问题研究[M].乌鲁木齐:新疆人民出版社,2005:149.
[4]新疆维吾尔自治区党委.新疆社会主义新农村建设探索与展望[M].乌鲁木齐:新疆人民出版社,2005.
[5]石秀和.中国农村社会保障问题研究[M].北京:人民出版社,2006:160.
[6]阿里木江?阿不来提,吾马尔?拜克罗,吐热尼古丽?阿木提.转型期城镇贫困群体的成因及对策研究[J].郑州轻工业学院学报:社会科学版,2006(2):3.
[7]赵慧.甘肃农村养老保险现状问题及对策[D].兰州:兰州大学,2006:29-35.
