京津冀协同治理视域下农民信访问题探源

    潘彩霞

    【摘 要】京津冀协同发展战略中强调把京津冀地区建成国家区域治理现代化首善区。随着城镇化进程的加快，农民信访问题已成为农村基层治理的突出问题。探析京津冀区域的农民信访产生的缘由：古代集权主义和民本主义是农民信访问题产生的思想根源；古代宗法家族制度的影响，是农民信访问题产生的文化渊源；近代民主法制思想的输入，是农民信访问题产生的法理支撑；现代市场经济思想的负面影响，为农民信访问题的产生提供了价值标准。这将为京津冀三地实现协同的良治、善治提供研究依据。

    【关键词】京津冀；协同治理；农民信访

    【中图分类号】D669 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2017）02-0089-02

    信访是中国特有的一种政治表达形式。京津冀协同发展战略的实施过程中，城镇化进程加快，京津冀地区的农业、农村、农民面临着重大调整。京津冀由于地域地理位置特殊，地域经济、文化发展特色凸显，尤其是“三农”政策调整步伐加快，农民身份、角色和生存状况的变化较大，选取三地农民信访问题进行探源研究具有一定的特殊性和典型性，将为京津冀三地实现协同的良治、善治提供研究依据。

    一、古代集权主义和民本主义是农民信访问题产生的思想根源

    中国两千多年封建社会得以存在的政治原因就是高度的中央集权。皇权是至高无上的象征，也是凝聚民心、统领民力的权威。中国农业社会需要并养育了君主专制政体，皇帝拥有了政治、军事、土地、财政、文化思想等大权，全部集中到中央政府或皇帝个人手中。“忠君”“三纲五常”“服从”等成为古代臣民思想的显著特点。中国集权主义的惯性成为农村村民自治、社会治理难以逾越的传统思想障碍。土地和房产是农民的命根子，不会轻易买卖、流转。这也是农业社会农民对土地依赖的心理惯性。近年来，在第三产业的带动下，土地流转政策在京津两地执行的相对较好，但失地后的资金、利益问题也是困扰基层治理的难题。河北地区农民的思想相对保守，在土地流转过程中，部分村镇出现的强征土地、“逼人”上楼、配套保障措施跟不上、就业和收益欠佳等问题，集体信访、群体事件也有发生。

    民本主义思想是农民信访的思想根源。孔子以“仁”释“礼”，强调“古之为政，爱人为大”，要实行仁政，重要就是要有爱民思想。孟子提出的著名的民本命题，即所谓的“民为贵、社稷次之，君为轻”。“民水君舟”的观念成为统治者的某种共识，能否爱民，被认为是关系到国家生死存亡的大问题。为了巩固皇权和稳定政权，皇帝很重视臣民的建议和意见。因此，重民心顺民意成为改革的价值取向。农民的清官意识背后是底层民众对正义的永恒追求。“青天”情结的影响激发了人民群众的信访活动。

    北京市是首都，皇城，承载着政治文化中心的任务。而河北是农业大省，是京津的粮袋子和菜篮子，对京津起着“护城河”作用。天津作为工商业比较发达的地区，对北京的战略意义不容小觑。在京津冀协同发展战略实施过程中，津冀承接的功能项目、城镇化中的耕地、建设用地、房产问题、土地流转过程中出现的诸多问题都成为农民信访的焦点。皇城根、天子脚下，空间距离的便捷，使津冀地区成为进京上访的多发地带。

    二、古代宗法、家族制度的影响是农民信访问题产生的文化渊源

    京津冀地区文化融合皇城文化、津文化、燕赵文化、齐鲁文化和三晋文化等，文化滋养人的道德素质和观念信仰。崇尚文化统一、英雄、权威领袖，在人际交往中“家族意识”较为强烈。封闭偏远农村，宗法文化心理和家族的力量在基层政权中表现得更为明显，他们期望有人（族长）为他们代言，争得更多利益和福祉。

    宗法制度源于原始社会父系制，家庭成員之间形成牢固的亲族血缘关系。它产生的组织基础就是家族，又称宗族，它是构成中国古代社会的基本单位。近年来，在农村出现了农村家族势力复兴的局面，在京津冀一带，尤其是在基层选举和村民自治的过程中，家族势力的参与直接影响到选举的民主性和科学性。

    维系家庭生存和稳定的是血缘关系。农民自身的封闭性和松散性使其很难形成社会化的力量，作为国家行政区划最底层的农村，血缘家族组织最容易形成。而基层政权的组织形式不完善或不能发挥其应有的作用时，家族的力量更容易凝聚起来甚至左右国家政策的实施与效果。

    随着农村改革进程加快，村民自治管理在部分地区使家族势力介入基层政权。家族势力的形成，一种是体制内精英人士通过权力对家族产生了影响力和号召力。另一种就是村内部分外出打工致富者、乡镇企业精英或村内勤劳致富的精英，他们致力于农村基层政权建设，有意参加村级管理。“在市场发育程度较低的背景下，家族企业还有着其难以替代的优势”[1]（P.16）。农民阶层由于其自身素质的原因和资源有限，部分有才华的农民由于家族力量弱小，很难在利益博弈中获胜。部分农民对一些社会问题心存不满，心理不和谐，甚至出现群体过激行为。农民心理和谐问题成为京津冀地区农村信访工作治理的重头戏。

    三、近代以来民主法制思想的输入是农民信访问题产生的法理支撑

    近代以来，随着民主化进程的加快，农民阶层渴望民主、平等的参与管理政权。但由于农民自身的局限性使他们在为自己争取权利的过程中极易陷入另一极端，即“大民主”。

    中国共产党和人民政府为了加强与人民群众的联系，借鉴古代的直诉制度，逐步形成信访制度。建国初期，为巩固政权，提高民众对党和政府的认同，北京、天津、河北等地在城市解放后较早的建立接待来信来访接待处，加强对信访工作的管理。1957年，各地初步建立了来信来访制度。从建国初期依据政策法、文件法解决事关人民的利益信访问题，到国家根本大法《宪法》的制定与实施，再到依法治国战略的提出，社会主义法制体系的逐步确立和完善，这些为信访问题的解决提供了法律依据。从上世纪90年代《信访条例》的实施及其相关补充政策的出台，到2005年新《信访条例》的修订颁布，使农民可以通过法律维护自己的权益。但由于诉讼程序繁琐、经济成本高昂，加之部分司法不公、司法腐败等，他们仍期待上级领导人的“特批”尽快解决问题。越级上访民众对基层政权的不信任将对社会基层治理和稳定造成极坏的影响。群体性突发事件、集体讨薪事件、民族冲突，就是有着一种“闹大”心态，进而引起高层重视，对政府领导形成一种威慑，使相关问题被关注并解决。“燕赵多侠士”，他们对正义、公平的追求更加热望。一些农民利用政府和干部“怕乱、怕集体闹事”的心态，采取过激行为。

    近年来，地处北京的边缘，由于空间距离缩小、时间概念缩短、经济成本缩少，天津、河北省的农民进京访的成功概率则增大了很多。网络新媒体的报道，“领导特批”解决问题的连锁效应，同理心理更助长了部分农民的侥幸心理，一些“专业上访户”，期待通过上访、闹访、集体访等解决问题。

    四、现代市场经济思想的负面影响为农民信访问题的产生提供了新的价值判断

    市场经济是一把双刃剑，给中国经济社会发展注入活力的同时，也冲击着传统的道德标准和价值观念。农民对平等、价值的理解出现判断错位和心理失衡。

    首先，市场经济的竞争机制使人们只顧及眼前利益、大局意识不足。农业社会本来是个封闭的圈子，在市场经济开放的环境中，逐渐强调价值交换，使人与人之间的关系日渐淡漠，缺乏同情和关爱。农民对自身利益的斤斤计较，产生一些不必要的纠纷和冲突。部分地方基层干部道德信仰缺失，腐败现象严重，“刁民”意识加剧官民矛盾。政府的公权力未能承担起应尽的职责，缺乏公平公正，政策的不确定性和不可持续性，使官民之间缺乏信任，农民就会缺乏安全感。政治生态影响生态平衡，部分干部只顾及眼前政绩、升官发财，对新政实施过程中带来的环境污染问题、生态平衡问题估计不足或完全漠视，导致地方环境恶化、河流空气污染严重。近年来河北、天津等地农村信访数量增长，农民权益抗争增多、农业发展状态堪忧，这已经影响到政党自信、政府公信和社会诚信。

    其次，市场经济遵循价格机制和利益交换对等原则。市场经济使产品的价格随着供求关系的变化而变化。《土地管理法》对征收土地的补偿是按照被征收土地的原用途给予补偿[2]（P.21），征收耕地的土地补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍，最高不能超过十五倍。以天津为例，因上世纪90年代进行土地承包时，技术条件的限制使承包地面积丈量不准确、划分位置不精确，承包、续包程序不规范、手续不完备，承包经营权证书发放不到位，农民手中的证书、合同记载内容与实际情况不一致，日常管理手段落后等问题突出。这些问题解决程序多，难度大，赔偿问题不能及时解决或解决不合理、不到位就导致群众上访事件。这不仅使农业经营体制机制的创新受阻，也影响到土地流转的速度和规模。市场经济使功利主义、金钱至上成为支配人们生活的价值判断，有的甚至为金钱不择手段，成为社会腐败的温床。在城镇化进程中，京津冀地区对于平改、危改工程中总会有“钉子户”无视政府的法规，漫天要价，甚至“以命抗争”，信访问题层出不穷。“重复上访”“恶性循访”“闹大心态”以获取更大利益者使政府处于被动应付之中。

    农村信访既是农民对国家政策把握、实施效果的一个反映，也是农民阶层在社会转型和利益调整过程中群体意愿的上达的渠道。京津冀协同发展战略的实施将为实现信访问题的协同治理提供经济、政治、文化、社会、生态等方面的保障。

    参考文献：

    [1]陈躬林.家族企业：有待于正确评价的企业制度[J]. 东南学术，2002.

    [2]中华人民共和国土地管理法[M].中国法制出版社， 2014.

    [责任编辑：秦 超]