档案工作中“双随机一公开”行政执法模式的应用与探讨
黎富文 蒋宏灵 朱耿雨 谢义安
摘? 要：“双随机一公开”是政府管理方式的改革创新，是落实党中央、国务院简政放权、放管结合、优化服务改革的战略部署的重要举措。将这一举措引入档案行政执法工作中，可较好地解决档案部门开展行政执法工作存在的检查“任性”、执法不公、执法不严、执法程序不规范等问题，对提升档案行政执法的公平性、规范性和有效性起到促进作用。本文通过研究广西档案部门推进“双随机一公开”行政执法模式采取的措施、取得的成效及存在问题，有针对性地提出完善“双随机一公开”档案行政执法模式的对策，以期有效推进档案工作“依法治档”的治理体系和治理能力的提升。
关键词：“双随机一公开”;行政执法;档案工作
Abstract： "Double randomness and one open" reflects the reform and innovation of government management，which is also an important measure to implement the strategic deployment of the CPC Central Committee and the State Council in streamlining administration and delegating power，combining decentralization with management，and optimizing service reform. The introduction of this measure into the administrative law enforcement of Archives can better solve the problems existing in the administrative law enforcement work of the Archives department，such as "willful" inspection，unfair law enforcement，lax law enforcement and irregular law enforcement procedures，which will promotes the fairness，standardization and effectiveness of the administrative law enforcement of Archives. This paper will put forward the countermeasures to improve the Archives administrative law enforcement mode of "double randomness and one open" by studying the measures，achievements and existing problems in promoting the administrative law enforcement mode of "double randomness and one open" in Guangxi Archives department. We hope that this paper can effectively promote the improvement of the management system and ability of "managing Archives according to law".
Keywords： "two randomness and one open"; administrative law enforcement; Archives work
自1987年《中华人民共和国档案法》颁布至今30多年来，我国档案事业在档案法的保障下稳步发展，档案行政执法实现了“有法可依”的工作局面。但在现实中，“有法可依”并不代表“有法会依”，在档案行政执法实际工作中，因各种因素的影响，档案部门的行政执法工作不可避免地出现了检查“任性”、执法不公、执法不严、执法程序不规范等问题。
近几年来，广西档案部门以持续推进“双随机一公开”行政执法模式为抓手，进一步厘清当前档案行政执法工作薄弱环节，积极探索档案部门规范“双随机一公开”行政执法的行动准则、工作依据和工作流程，健全和完善档案行政执法模式，为档案工作的依法治档、依法行政工作提供参考借鉴，更好地推动档案事业科学发展。
1 推广背景及现实意义
1.1 广西“双随机一公开”行政执法模式的推广背景。2015年8月5日，国务院印发《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》，在全国推广“双随机一公开”监管。2016年起，广西壮族自治区在具有行政执法权的单位中全面推行“双随机一公开”行政执法模式。2017年9月28日，广西壮族自治区档案局印发《广西壮族自治区档案局“双随机一公开”工作制度的通知》，制定了随机抽查事项清单，建立检查对象名录库、执法检查人员名录库（即“一单两库”）。
2019年7月26日，广西壮族自治区人民政府召开了全区“双随机、一公开”监管工作会议暨自治区“双随机、一公开”监管厅际联席会议。会议要求，到2019年底，广西实现市场监管部门内部“双随机一公開”抽查全流程整合，实现双随机监管常态化。[1]
2019年12月5日，广西壮族自治区档案局印发《广西壮族自治区“双随机一公开”档案行政执法工作规范指南（试行）的通知》，率先通过制定出台一整套行政执法的规范性文件，全面开展“双随机一公开”行政执法实践。
1.2 在档案工作中推行“双随机一公开”行政执法模式的现实意义。“双随机一公开”是政府管理方式的改革创新，是深化“放管服”改革的重要举措。其目的之一是要切实解决执法随意、执法扰民、执法不公、执法不严等问题，以科学有效地“管”和更大力度地“放”，打造公平公正的法治环境。[2]
推行“双随机一公开”行政执法模式符合新形势下档案工作发展需要。档案行政管理部门以“双随机”抽查替代巡查，在降低监管成本的同时显著提升监管效能，适应了改革新形势，推进了档案部门“放管服”改革。
推行“双随机一公开”是完善“依法治档”治理体系和提升治理能力的具体举措。“双随机一公开”是监管体制的重大改革，充分体现了监管的公平性、规范性和简约性，是行之有效的科学监管方式。双随机抽查对任何被检主体来说，强化了自我约束，也有效减少了执法者的自由裁量权和寻租机会，防止了随意执法和选择性监管，促进了依法行政、执法公正。
2 “双随机一公开”模式的概念及实施原则
“双随机一公开”模式的概念是县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门在依法实施针对档案工作责任单位的行政执法检查时，随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，及时公开抽查情况及检查结果。实施原则是县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门开展“双随机一公开”档案行政执法检查工作应遵循依法实施、公正高效、公开透明的原则，做到事实清楚、证据充分、定性准确、程序合法、处罚适当。
3 “双随机一公开”档案行政执法模式的具体措施及实践成效
据不完全了解，目前，广西、浙江[3]、黑龙江[4]、四川[5]、陕西[6]等地档案行政管理部门实施了“双随机一公开”档案执法检查制度。广西壮族自治区档案局参考多地执法经验，结合广西实际，制定、实施和完善了这一制度，取得了很好的成效。
3.1 采取的具体措施。一是建立“执法检查人员名录库”。执法检查人员名录库根据执法人员的岗位、业务等进行分类，确保执法检查工作的专业性，并随人员变动等因素动态调整。
二是建立执法检查对象名录库。以广西辖区内被档案行政执法检查的档案工作责任单位为主体，建立随机抽查执法检查对象名录库。目前，共有372个单位列入档案行政执法检查对象名录库。
三是编制随机抽查事项清单。依照档案法律、法规、规章和国家标准、行业标准及《广西壮族自治区档案管理条例》的规定，逐项明确执法主体、依据、抽查主体、抽查内容、抽查方式和检查结果的运用情形等，编制随机抽查事项清单。当前编制的抽查事项清单达15项，涉及档案工作的各环节。同时，结合年度工作重点和监管执法发现的突出问题，及时更新随机抽查事项清单。
四是建立完善“双随机”抽查机制。自治区档案局通过随机抽取系统程序，随机抽取检查对象、随机选派执法人员，并实现责任可追溯。年度档案行政执法检查工作计划中采用“双随机”抽查的比例一般不低于30%并逐年提高。
五是建立公开、透明的发布制度。在广西档案信息网设置“双随机一公开”专题模块，将随机抽查事项清单、检查对象名录库信息、执法检查人员名录库信息、检查对象和执法人员抽取结果、执法检查结果等内容及时向社会公开发布。
在推行“双随机一公开”监管工作中，广西遵循“先行先试，积极实施，大胆摸索，稳步推进，及时总结”的原则，及时总结工作中出现的问题、遇到的困难和加强指导，以推动“双随机一公开”工作在全区档案系统的顺利开展。目前，全区各市、县档案行政管理部门基本完成建立行政执法人员名录库和执法檢查对象名录库，并制定了相关配套工作制度。
3.2 取得的实践成效。一是提高了受检单位的积极性。2017年持续开展“双随机一公开”档案行政执法检查以来，通过反馈意见书、公示、检查情况通报等方式，充分激发各检查对象遵守档案法律法规的积极性，规范了档案工作各环节，确保档案实体和档案信息安全。
二是建立了“一单两库”。2017年，自治区档案局印发《广西壮族自治区档案局“双随机一公开”工作制度》，建立健全了“一单两库”，提高了档案行政执法工作精确性和执法效果。
三是增强了档案人员行政执法能力。2018年9月，广西自治区档案局（馆）获得自治区人力资源和社会保障厅专业人才培训项目，举办了全区档案专业技术人才法治建设专题培训班，针对《推行档案工作“双随机一公开”行政执法新模式》进行培训，推广档案行政执法模式并提供人员保证。
四是产生两项研究成果。2018年，自治区档案局（馆）申报的国家档案局科技项目《“双随机一公开”档案行政执法工作机制研究》（2018-R-017）成功立项。2019年，自治区档案局、自治区档案馆联合在《中国档案》（2019年第10期）发表《广西依法治档问题研究》[7]学术论文。
五是率先出台了较为完善的工作规范指南。2019年，自治区档案局印发《广西壮族自治区“双随机一公开”档案行政执法工作规范指南（试行）》，明确了广西壮族自治区档案行政执法机构及职责、方法与步骤、程序、文书标准格式等。
4 存在的问题
“双随机一公开”档案行政执法模式在推行中也存在依法治档认识差距、力度缺乏、宣传不足以及队伍素质有待提高等问题。[8]
首先是重业务活动、轻法治建设，重实体管理、轻依法利用，重业务指导、轻执法监督的观念还普遍存在。其次是还存在“该管不管、管而不力”的现象。一是档案行政执法频度不够。以广西壮族自治区档案局为例，每年开展一次档案行政执法，一年检查50个左右单位。若想对自治区本级的近300个单位进行一次档案行政执法，至少要6年时间。市、县一级现实情况更不理想。二是档案行政执法从严不够。广西近3年全区共开展档案行政执法检查619次，发出整改意见书等执法文书1230份，查处档案违法违纪案件4件，档案行政执法的力度仍偏弱。[9]再次是档案法制宣传力度小。档案部门宣传形式单一，难于适应信息化时代出现的新问题、新情况及档案工作日益发展的需要，宣传步伐跟不上时代要求。最后是执法队伍素质有待提高。目前，大多数档案执法人员是兼职，岗位频繁变动，投入精力和时间有限。如广西壮族自治区档案局，现有在职干部5人，真正从事档案行政执法业务工作的仅1人。机构改革以来，局馆机构分离，档案行政管理人员要负责多项业务指导与监督工作，加之档案行政执法工作程序多、要求规范，档案执法工作面临新的挑战。
5 完善“双随机一公开”档案行政执法模式的对策
针对上述问题，为有效提升行政执法和监管的公平性、规范性和有效性，需完善“双随机一公开”档案行政执法模式。
5.1 法律法规支撑。加强顶层设计，细化“双随机一公开”档案行政执法制度规范，提供法律保障。建议国家档案局层面推动“双随机一公开”档案行政执法立法或出台实施办法，对双随机抽查制度的法律地位、实施范围、与其他监管方式的关系、实施双随机抽查后的监管责任等问题进行明确，消除基层在实施双随机抽查过程中的疑虑，从而提高基层监管人员监管效率，同时降低履职风险。
5.2 执法队伍支撑。一是要全面提升档案行政执法人员政治素质和业务素质。有组织、有计划、分层次地对档案执法人员进行法律知识培训，建立一支政治作风硬、业务精的档案法制干部队伍。二是全面实行档案行政执法资格认证。在干部选拔任用工作中，将干部的依法行政知识水平和工作实绩纳入考察范围，实行持证上岗、动态管理。[10]三是统筹优化档案部门与相关部门档案工作人员关系，建立档案行政执法人员体系。
机构改革后，面对档案执法人员减少的情况，可以将档案系统人员或各级各部门具有执法资格认证的档案工作人员吸纳进档案执法人员体系中，建立全覆盖、纵横联合的档案行政执法人员体系。
5.3 体制机制支撑。以建立健全“双随机一公开”档案行政执法制度为重点，进一步强化制度的落实与执行。一要建立健全执法制度;二要强化监督机制;三要坚持依法公开。遵循依法实施、公正高效、公开透明的原则，大力推进“阳光执法”，公开执法检查结果，监督处罚决定的执行，接受社会监督。
5.4 社会环境支撑。档案行政管理部门要采取多种形式，广泛深入宣传《档案法》《档案法实施办法》等档案系列法律法规，将档案法律知识传播到社会各个层面，培养提升社会档案法制意识。各级档案行政管理部门主动融入党委、政府中心大局工作，争取各级党委政府重视，将档案工作列入重要议事日程，纳入重大工作部署，形成群众更加了解档案、部门单位进一步重视档案、档案工作机构依法管理档案的新局面。坚持执法与服务相融合，依法开展档案监督与服务工作，为推进依法治档工作创造良好环境，凝聚起推动档案事业科学发展合力。
本文系國家档案局科技项目“‘双随机一公开档案行政执法工作机制研究”（编号：2018-R-017）阶段性研究成果之一。
参考文献：
[1]广西召开全区“双随机、一公开”监管工作会议.[2019-7-26].http：//news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/china/20190726/u7ai8716898.html.
[2]半月谈：如何解决执法随意和重复执法？.[2018-6-26].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1604325012563006365&wfr=spider&for=pc.
[3]浙江省档案局法规宣传处.省档案局“双随机、一公开”工作成效初现[J].浙江档案，2018（02）：6.
[4]朱德红.黑河市档案局自主研发计算机软件，“一键”实现档案执法“双随机、一公开”[J].黑龙江档案，2016（06）：19.
[5]四川省档案局法规处.开启档案行政执法检查“双随机”抽查工作[J].四川档案，2018（04）：29.
[6]于洋宁.陕西省档案局全面推行“双随机一公开”事项[J].陕西档案，2016（06）：4-5.
[7][9]蒋宏灵，冯华.广西依法治档问题研究[J].中国档案，2019（10）：74-75.
[8]全俊芳.推进依法治档工作存在的薄弱环节及对策[J].办公室业务，2019（03）：93.
[10]关于提高基层档案部门依法治档能力的几点思考.[2017-6-23].http：//daj.changde.gov.cn/art/ 2017/6/23/art_16321_1087931.html.
（作者单位：广西壮族自治区档案馆?? 来稿日期：2020-01-10）
