论规制性档案行政指导
李玉华
摘??要：论述了规制性档案行政指导的概念、适用范围、容易出现的偏差以及对规制性档案行政指导的规范措施。
关键词：档案行政指导;规制性;行政指导
随着依法治档、依法行政的深入，档案行政指导作为一种新型的依法行政管理方式，以其灵活性、应变性、适应性等优势正逐渐成为档案依法行政管理不可或缺的方法。但是，对于档案行政指导的理论研究却显得相对滞后，本文仅对规制性档案行政指导作一些有益的探讨。
1??规制性档案行政指导概述
所谓规制性行政指导，就是“行政机关为了维护和增进公益，预防危害公益的现象发生，对违反公共利益的行为加以规范和制约的行政指导”。[1]对于规制性档案行政指导来说，就是指档案行政管理机关为了维护和增进公共利益，对妨碍社会档案秩序、危害公共档案利益的行为加以预防、规范、制约的档案行政指导。主要适用于需要预防当事人可能出现的妨害档案行政管理秩序的违法行为。
尽管规制性档案行政指导这种灵活有效的行政指导方式，对于发挥其软法的预防和抑制功能，有效地提高档案行政执法和监管效果，有着积极的作用，但是，规制性档案行政指导，很容易与行政命令、行政强制等档案行政执法行为的界限相混淆。在具体的档案行政管理实践工作中，也有一些应该澄清和指出的误区，如果不能界定规制性档案行政指导的适用范围边界，并采取一定的规范规避措施，那么，将会影响档案行政管理部门在社会上的认可度和公信力，而且也不利于建立档案法制权威和有效的监管制度。因此，研究规制性档案行政指导的范围，规范和完善规制性档案行政指导，以期更好地发挥规制性档案行政指导的优势和作用，就显得尤为重要。
2??规制性档案行政指导的适用范围
规制性档案行政指导的适用范围是指档案行政管理机关依照法律、法规赋予的权限，以行政指导的方式对妨碍社会档案秩序、危害公共档案利益的行为加以规范和制约的范畴和界限。笔者认为，目前规制性档案行政指导可以适用于以下几个范围：
2.1??法律、法规空白领域。现行的档案法律、法规不完善，而且档案工作领域在不断地扩大，使得在许多方面还处于“真空地带”，档案行政管理机关可以根据法律的原则和精神，以规制性档案行政指导的方式主动加以规范和制约。例如，随着我国社会主义市场经济体制的建立和发展，出现了大量的非公有制企业，但对非公有制企业档案事务的管理，在档案法律中几乎是“空白”。针对档案法律法规制定滞后的现状，可以出台规范性文件进行指导。北京市档案局在这方面就作了有益的尝试。“北京市档案局采用的是与北京市工商业联合会联合印发《北京市非公有制企业档案管理指南》的方式，之所以采用‘指南这样的词汇，体现了自主建档、坚守商业秘密、无偿指导、建档标准不搞一刀切等原则，得到了非公有制企业的普遍认同，并取得了很好的行政目的。”[2]从其形式上看，“指南”虽然不具有对档案行政相对人的强制力和拘束力，但可以起到一定规则的作用。
2.2??有禁则无罚则领域。在现行的档案法律、法规规范中，有不少只有禁则而无强制处罚的条款。档案行政管理机关可以运用档案行政指导的功能，规范档案行政相对人的行为。如《档案法》第十条明确规定：“国家规定不得归档的材料，禁止擅自归档。”而档案行政相对人却不需要为此承担法律责任。对此，档案行政管理机关应主动调查清楚，建议档案行政相对人改正，从而制止擅自归档的行为。
2.3??有义务无强制领域。现行的档案法律、法规中有不少条款仅对档案行政相对人应当作为的作了义务性规范，但没有对其不作为作强制性规范。如《档案法》第十三条规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构，应当建立科学的管理制度，便于对档案的利用;配置必要的设施，确保档案的安全;采用先进技术，实现档案管理的现代化。”但是，机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构不认真履行这些义务的，目前并没有强制其履行的处罚依据。档案行政管理机关可以采用劝告、建议、警告等档案行政指导方法，引导机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构履行法律的规定作为这些义务。
2.4??预防和抑制领域。在现实的生活中，由于存在着社会档案意识普遍淡薄的现象，所以，往往有一些不重视档案工作和危害档案的倾向，而当这种档案违法行为尚处于酝酿和萌芽状态或初现迹象时，档案行政管理机关及时主动和善意地通过耐心劝告以阻止档案行政相对人做好档案工作保护档案的安全，则可以对可能发生的危害档案安全的行为起到防患于未然的预防作用。
3??规制性档案行政指导容易出现的偏差
从某个角度看，规制性档案行政指导有时候的确可以与传统的档案行政执法行为一样，起到规制档案违法行为的效果，而且又具有柔性、融洽的优点。这样，如果不能正确理解和运用好规制性档案行政指导，就很容易使其出现偏差。
3.1??变相成为强制。从理论上讲，档案行政指导是一种非强制性的行为，而在实践中并不都具有服从的任意性。对于助成性档案行政指导，档案行政相对人是否服从，一般是任意的。但对于规制性档案行政指导，实际上往往由不得档案行政相对人任意选择。“特别突出的是一些档案行政指导行为及其保障措施在实践中往往被操作成了指令（命令）行为和强制措施，侵害了被指导者的行为选择权与合法利益，致使出现被指导者‘盼望档案行政指导又害怕档案行政指导的现象。”[3]从而将规制性档案行政指导变相成为档案行政强制。
3.2??替代行政执法。有些地方档案行政管理机关的工作人员，档案行政指导意识和概念不清，错误地把规制性档案行政指导理解或等同于一般性档案行政执法，“混淆档案行政执法监督与档案行政指导的关系。在实施档案行政指导过程中，以档案行政指导替代其档案行政执法职能和行为”，?[4]这样做的后果是，一是使规制性档案行政指导异化变质，失去其应有的作用和功能;二是使档案行政执法失去其权威性。
3.3??超越职权行使。虽然档案行政指导不需直接依照档案法律法规等的具体内容规定而为之，但其必须在档案行政管理机关主管的档案事务或法定的职权范围内行使。有的档案行政管理部门对自身的职责或主管的档案事务范围把握不准，或出于其他因素，在未基于法律法规的一般授权的情况下，超越职责范围，实施规制性档案行政指导。而这些超越其职权范围的规制性档案行政指导都是无效的，同时也是一种违法行政。尤其是带有规制档案行政相对人权利和义务性质的规制性档案行政指导，更易由此引起法律后果并应承担相应的责任。
4??规制性档案行政指导的规范
4.1??遵循合法自愿原则。其一，规制性档案行政指导的适用范围要合法。虽然多数规制性档案行政指导缺乏具体的法律依据，但是这并不表明档案行政管理机关可以随意实施没有法律依据的档案行政指导。它只能在法律允许的范围内适用，不应违反法律的规定和法律精神与原则。其二，尽管档案行政指导不是档案行政执法行为，但它与档案行政主体管理职责之间的法律关系依然存在。即档案行政指导是档案行政主体基于职责实施的，正是这种法律关系将档案行政指导限定在档案行政主体的职责范围之内，它是实施档案行政指导的合法性基础。任何超越职权作出的档案行政指导都应在法律上加以否定。其三，以自愿合作为前提。档案行政执法中双方当事人地位不平等，档案行政相对人往往处于弱势地位。但是，在实施规制性档案行政指导中，双方当事人地位则是平等的，必须尊重档案行政相对人的意愿，避免规制性档案行政指导变相成为档案行政强制。
4.2??明确具体操作程序。实施规制性档案行政指导应遵循如下程序：1.启动。规制性档案行政指导一般由档案行政管理机关主动启动，也可以依当事人提出申请启动。档案行政管理机关必须进行充分的调查，掌握档案行政相对人的有关情况，并将事实记录在案作为是否属于规制性档案行政指导范围的判断依据。2.告知。档案行政管理机关应当明确告知档案行政相对人实施规制性档案行政指导的依据、目的、内容及其承办的工作人员，告知应以书面形式，最好由上级档案行政管理机关指定统一格式，这样有助于档案行政相对人全面了解档案行政管理机关的指导行为。3.反馈。要求档案行政相对人对档案行政管理机关的指导行为提出反馈意见。表示是否接受及采取的对应举措，有助于档案行政管理机关判断是否作进一步的指导。
4.3??建立完善监督制度。其一，建立档案行政管理评议制度。档案行政管理机关应将档案行政管理工作的具体内容和要求向社会公示，接受公众的监督，在此基础上建立起档案行政管理工作评议系统，以此促进档案行政管理机关及其工作人员依法实施档案行政指导。其二，建立档案行政指导审查制度。即对涉及档案行政相对人权益有重大影响的规制性档案行政指导事项，要进行合法性的事前审查，具体审查内容为适用范围是否合法，是否具有职权上的依据，档案行政相对人是否自愿合作，主要目的是防止公权的任意处分。防止将档案行政指导措施当成强制性措施，从而侵犯监管对象的合法权益，造成了违法行政。其三，建立档案行政指导评估制度。对已经实施的规制性档案行政指导由相应的机构进行事后评判，评估内容为规制性档案行政指导的运作是否规范，以及质量、效果、影响，主要目的是及时纠偏和改进规制性档案行政指导的依法实施。
*本文为河南省档案局科技项目《档案行政指导理论与实践研究》的阶段性成果，项目批准号为：2014-R-14。
参考文献：
[1]莫于川著.行政指导要论：以行政指导法治化为中心[M].北京：人民法院出版社，2002：39.
[2][3]金梅.行政指导应用于档案行政管理初探[J].北京档案，2006（3）：32～33.
[4]袁光.加强档案行政指导规范的思考[J].中国档案，2008（5）：16～17.
（作者单位：濮阳市档案局??来稿日期：2015-04-17）
