农民工市民化进程中的终身职业教育保障机制研究
黄蓉+郑爱翔
【摘 要】构建农民工市民化进程中的终身职业教育保障机制，是使农村转移劳动力融入知识型社会，促进其职业成长，以及促进人的可持续发展的必然要求。目前我国政府在法律保障、政策保障和财政保障方面进行了积极探索，但仍存在一些问题，需要进一步完善法律保障机制、优化政策保障体系以及健全财政保障机制，让终身职业教育更好地为农民工的市民化服务。
【关键词】农民工；市民化；终身职业教育；保障机制
【中图分类号】G72 【文献标识码】A 【文章编号】10018794（2017）07004405
一、引言
近年来，农村转移的劳动力——农民工正日益成为中国的产业工人主体，国家对转移的劳动力群体的职业培训也愈加重视。但尽管农民工学历层次和接受技能培训的比例逐年提升，但总体比例仍然相对较低。而且，目前不少大城市实施技能与落户挂钩的积分落户政策，缺乏技能和不能持续提升技能的农民工通常只能成为城市过客，传统的短期职业培训难以满足农民工融入城市的需求和全面建成小康社会的总体要求。对农民工进行持续的职业教育投入，即终身职业教育，有利于提升农村转移劳动力的技术技能水平，有利于实现农民工体面工作与幸福生活，有利于让其更好地服务于我国的经济社会发展。
二、农民工市民化进程中终身职业教育保障的内涵界定 （一）终身职业教育的内涵
终身职业教育理念是在终身教育背景下对职业教育的重新诠释，它强调应将职业教育贯穿于人的一生。终身职业教育理念突破了原来狭义的职业教育在时空上的限制。在时间上，它强调职业技术教育贯穿于人的一生，为个人的整个职业生涯提供帮助，表现为职业教育的连续性和一贯性；在空间上，它打破各类教育相互分离的状态，强调利用各种场所、整合各种教育资源开展职业技术教育和培训，实现职业教育和普通教育相互沟通和渗透，正规教育与非正规教育相互补充，学校教育、企业培训及社会教育相互结合。
（二）农民工市民化进程中终身职业教育的内涵
当前在我国新型城镇化背景下，把终身职业教育理念引入到我国农村转移劳动力的职业教育体系的设计中具有重要意义。马建富等学者就将终身化教育理念应用于农村转移劳动力职业教育体系的构建中，因为他们认为职业教育终身化是提高农村转移的劳动力的职业能力和社会融合能力的重要手段。
在农民工市民化过程中的不同阶段，农村转移劳动力对职业培训的要求会有所不同。农民工市民化进程中终身职业教育体系是促进农民工市民化成长的终身职业教育的总和，范围上包括转移前职业启蒙教育、转移过程中的职业准备教育以及转移后的职业继续教育三个连续的职业教育阶段。
（三）农民工市民化进程中终身职业教育保障机制的内涵
终身职业教育要能更好地为农民工的市民化服务，关键在于建立健全相关保障机制。农民工市民化进程中终身职业教育保障机制是保证终身职业教育得以正常有效运行的有效机制，通常包括支持性的法律保障、政策保障以及财政保障。
首先，法制化的管理是农民工终身职业教育走向规范化的基础。通过立法营造终身职业教育的良好法制环境，明确农民工终身职业教育的发展目标和重要地位，能为农民工终身职业教育培训工作营造良好有序的发展环境。
其次，有针对性的扶持政策对于农民工市民化进程中的终身职业教育具有重要保障作用。我国在制定相关政策时，可以借鉴国外的成功经验，但不可全盘复制，需结合我国的实际情况进行。
最后，财政保障是农民工市民化进程中终身职业教育保障的关键一环。充足的财政支持能为农民工终身职业教育的师资建设、基础设施建设以及相关经费开支等提供必要保障。
三、构建农民工市民化进程中终身职业教育保障机制的必要性 （一）融入知识型社会的需要
现在的社会是一个知识型社会，其特点是知识经济价值不断增加、知识生命周期不断缩短、知识总量不断飞速增长，以及知识工作者的重要地位不断提升。在知识型社会中，不仅知识和能力是人们谋事立身的主要依据，同时，因已有的知识很快老化过时，人们始终置身于需要不断学习的环境之中。这意味着知识型社会同时也是学习型社会。
以职业变迁为例。随着科技进步和产业结构调整升级，我国的社会职业构成和内涵发生了很大变化。一些传统职业开始衰落甚至消失，一些新的职业不断涌现并迅速发展，还有一些职业为适应形势变化开始调整和转化。这意味着社会对人才的要求也在不断更新。
在这样的学习型社会里，只有通过持续的职业教育投入，不断更新观念，拓展知识面，完善知识结构，增强竞争优势，才能使农民工市民化进程中的步伐与新型岗位技能要求的提升同步，使农民工真正融入到現今的知识型社会中。构建终身职业教育保障机制，是农民工市民化的必然要求。
（二）促进职业成长的需要
农民工市民化进程中不仅有基本的就业需求，还有职业成长的需要。理论界通常认为职业发展有探索、立业、维持和离职四个阶段。研究表明，所处的职业发展阶段不同，人们的需求、态度、工作行为等也不同。但如今的农村劳动力转移就业培训往往是针对传统建筑业、制造业和服务业中的某一特定岗位展开短期技能培训，强调即学即用，效用导向明显。这类培训项目的设计目标就是解决农村转移劳动力的基本就业需求，因而较少考虑其后续职业成长需要。这导致农民工只能依赖现有技能应对就业，岗位适应面窄，且缺乏提升和发展的持续动力。从短期看，现有的培训体系可满足转移就业的即时需求，对于推动农民工的市民化进程起到了一定作用，但从长期看，现有培训体系无法满足农民工市民化进程中的职业成长需要，有待进一步改进和完善。
职业成长是农民工市民化成长的重要内容，农民工的市民化成长必然伴随着其职业成长，持续的职业成长也有助于推动农民工的市民化成长。而要促进农民工的职业成长，推动和保障终身职业教育的发展是关键。持续不断的职业教育投入有助于推动农民工的职业成长，从而进一步推动其市民化成长。
（三）促进人的可持续发展的需要
新型城镇化背景下农民工市民化发展的终极目标是实现个人的可持续发展，即不断提高自身素质，以更好地面对日趋激烈的生存竞争，实现自我价值，在工作和生活上不断迈上新台阶。要实现农民工个人的可持续发展，需要持续不断地进行职业教育投入。
如果不尽快建立起农村转移劳动力终身职业教育体系，随着现代科学技术的全面飞速发展，转移劳动力会难以赶上时代的进步，难以适应日新月异的社会发展，甚至于被社会淘汰，结果既谈不上个人的全面发展、个人自我价值的实现，也不会对社会做出真正的贡献，相反有可能对社会造成危害。终身职业教育一直关注着人的发展，其保障机制的构建对农民工个人而言十分重要，因为它不仅能让农民工获得一技之长、获得一份职业，还能协调个人自身发展与不同阶段职业变化之间的关系，为农民工个人的可持续发展创造条件。
四、构建农民工市民化进程中终身职业教育保障机制的策略 （一）法律保障方面
1法律保障的现状和问题
终身职业教育是一种教育思想，同时也是一种教育体系，政府的积极推动和社会的广泛支持必不可少。法国、德国、英国、美国、日本和韩国等职业教育发达国家的职业教育相关法律中都体现了终身教育理念，而且真实反映了法律制定时需要解决的具体问题，诸如规定企业用于职工培训的经费、鼓励企业参与职业教育的管理、对专项或特殊群体的资助经费等问题。在这些国家，终身职业教育发展的目标、要求、方法等都用法律形式明确加以规定，使其具有国家意志，终身职业教育发展被纳入法制轨道，以确保终身教育理念的推行和终身职业教育政策的有效贯彻与实施。这些国家之所以重视终身职业教育相关法律的建立与完善，是因为只有法律的规范性、权威性与强制性才能从根本上保障教育事业的发展和教育公平的实现。在终身教育理念尚未普及、社会尚未主动提供持续的职业教育机会、个人尚未主动接受终身职业教育的情况下，这种对社会和个人在终身职业教育方面的约束和规范显得尤为必要，而且也只有通过法律的强制和规范，社会才能依据相关规定启动并建立起终身职业教育体系，促进和发展终身职业教育。
如今，我国农村转移劳动力对于社会发展的重要性凸显，农民工在市民化过程中的终身职业教育体系的建立迫在眉睫，我国政府出台了不少政策文件来加强农民工市民化进程中的终身职业教育，如《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）年》、《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》、《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》等。但在法律保障方面，存在着保障不充分和以政策代替法律等问题。
问题一：法律保障明显不充分。
首先，有关职业教育的专门法只有1996年颁布的《职业教育法》，此法颁布距今已有20年之久，部分内容已明显与当今我国教育发展现状不太相符，终身教育理念较少得到体现，有待进行相应的调整和修订。
其次，目前我国还没有国家层面上的终身职业教育立法，仅有上海等地有关于终身教育的地方性立法。
再次，能体现农村转移劳动力终身职业教育理念的法律条文几乎是空白，即使是农村转移劳动力职业教育的相关法律条文也不多，且内容笼统。
例如，在2012年的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国农业法〉的决定》中指出，要促进农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，并要求地方各级人民政府依法保护进入城镇就业的农村劳动力的合法权益，不得设置不合理限制。此条文属于倡导性条款，难以对用人单位和农村转移劳动力形成有效约束，因此对促进用人单位和农村转移的劳动力参与职业教育的作用有限。
问题二：立法不及时，以政策替代法律。
我国关于农民工劳动力市民化进程中终身职业教育的法律条文几乎没有。在实践中，往往通过政策性文件对终身职业教育进行引导，如《國务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》，但是对政策法制化不重视，并没有在及时总结政策实施经验的基础上对终身职业教育相关领域进行立法。因此，我国农村转移劳动力职业教育领域的政策性文件特别多，政策起主导作用，而法律起的作用很小。但是，政策性文件并不能替代法律，要保证政策的稳定性和可操作性，就应当把政策上升为法律，这样才具有法律所体现的国家意志性、规范性和强制性。而且职业教育发达国家对职业教育的引导和规范也都主要是通过法律手段进行的，我国有必要在政策法制化方面借鉴其经验。
2完善法律保障机制
鉴于以上分析，我国应该加快关于农民工市民化进程中终身职业教育发展方面的立法进程，重视政策法制化。
首先，《职业教育法》需根据当今新的经济社会环境和教育发展环境尽快修订，尤其是终身职业教育的发展目标、要求、方法、步骤等都需明确规定出来。甚至可以直接颁布一部专门的终身职业教育法，用法制为终身职业教育的广泛推进保驾护航。
其次，需要及时总结农民工终身职业教育各种政策的实施经验，并对农村转移劳动力的终身职业教育进行长期发展规划和短期策略研究，在此基础之上对农村转移劳动力的终身职业教育进行立法，用法律的规范性、权威性与强制性保障我国农民工市民化进程中的终身职业教育发展。
（二）政策保障方面
1政策保障现状和问题
由于终身职业教育对于农民工素质的持续提升和社会经济发展的重要性日益凸显，国家有关部门针对不同时期的实际情况，发布了有针对性的政策性文件以保障农民工终身职业教育的发展，如：《2003—2010年全国农民工培训规划的通知》（国办发〔2003〕79号）、《关于实施农村劳动力转移培训计划的通知》（教职成〔2004〕1号）、《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号）、《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》（国办发〔2010〕11号）、《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号）、《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》（国发〔2014〕40号），以及教育部和中华全国总工会联合发布的《农民工学历与能力提升行动计划——“求学圆梦行动”实施方案》（教职成函〔2016〕2号）等，其中，后三个文件体现了最新的发展和保障思路。
《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号）强调要建立有利于全体劳动者接受职业教育和培训的灵活学习制度，服务全民学习、终身学习，推进学习型社会建设。《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》（国发〔2014〕40号）明确提出为促进农民工的社会融合和市民化，需要对农村转移就业的劳动者开展就业技能培训，对农村未升学初高中毕业生开展劳动预备制培训，对在岗农民工开展岗位技能提升培训，对具备中级以上职业技能的农民工开展高技能人才培训，将农民工纳入终身职业培训体系。《农民工学历与能力提升行动计划——“求学圆梦行动”实施方案》（教职成函〔2016〕2号）提出了建立校企合作人才培养模式，建立基于信息化的混合式教学模式，建立政府、工会、学校、企业联动工作机制，建立多元化的农民工继续教育质量保障体系这四大措施助推农民工终身学习。
关于促进农村转移劳动力的终身职业教育，各地方政府根据自身的实际情况也制定了相应的政策。如浙江省政府发布的《关于进一步做好为农民工服务工作的实施意见》（浙政办发〔2015〕83号）强调要加大农民工职业培训力度，力争到2020年，有培训愿望的农民工都能参加培训，企业在岗农民工能普遍提升一个技能等级。鼓励企业将农民工纳入自主评价范畴，贯通从初级工、中级工、高级工到技师、高级技师的技能提升通道。
可以看到，从中央到地方，对农村转移劳动力终身职业教育的政策保障目前主要集中于：通过整合教育资源、创新教学模式和人才培养模式，以及资助学费，对不同技能层次的农村转移劳动力都要保障其职业培训机会并加大相应的职业培训力度，打通其职业技能成长通道，使这个群体获得终身职业教育机会。但是，转移劳动力对职业教育的需求是多种多样的，农民工对教育培训时间、地点、方式、内容的要求和培训的目的各不一样，如何创建一个高效运转的既能激发广大农民工持续的学习热情，又能满足各种不同培训需求的转移劳动力职业教育体系，是一个有待进一步深入研究的课题。
2优化政策保障体系
从国外经验看，创建“学分银行”是一种有效的途径。所谓学分银行，其主要功能是进行学分的累积和转换。个人在学分银行创建学习账户后，只要参加了技能培训或者其它任何形式的学习，都可以转换成相应学分累积存储在账户中；学分累积到一定量，就可以兑换成技能等级证书或者学历证书。学分银行类似于银行的零存整取，这种形式可以突破传统专业限制和学习时段限制，有利于调动个人学习的积极性，有利于终身职业教育的普及。
如若把学分银行制度的开放性、灵活性和弹性应用到我国农村转移劳动力的职业培训和教育上，将能鼓励农民工时时学习、处处学习，为转移劳动力的职业教育拓展更为广阔的空间，但学分银行学分累积和转换机制的设计还有待进一步的研究。
另外，虽然各级政府都在支持与鼓励农村转移劳动力参与终身职业教育，但有些政策并没有发挥其应有的作用，有些政策尚不能满足农民工对终身职业教育的实际需求，有些政策还缺少具体可行的操作措施。这就需要针对各地实际情况，不断修改和优化现有的各项政策，增强政策的可操作性，使各项政策的施行能取得良好的效果。
（三）财政保障方面
1财政保障现状和问题
除了颁布法律政策外，政府持续充足的财政保障对于支持农民工市民化进程中终身职业教育的发展也是必不可少的。
首先，只有持续充足的财政投入才能将国家对农民工终身职业教育的重视落到实处；其次，政府的投资对企业和民众能起到导向作用，能鼓励更多机构和个人加入到农民工职业培训和教育的投资中来；再次，职业教育是具有非排他性和不充分的非竞争性的准公共产品，对于其供給在理论上应采取政府和市场共同分担的原则，政府提供的财政保障对农村转移劳动力人力资本的提高和对其市民化的促进都具有重要意义。
近年来，我国政府主导的各种促进农村劳动力转移和促进转移劳动力市民化的职业教育培训项目持续不断展开，有阳光工程、雨露计划、春风行动、求学圆梦行动等。以阳光工程为例，2004—2006年，中央财政平均每年拨付专项资金4.17亿元，地方省级财政投入的专项资金平均每年为6.67亿元，重点支持农村劳动力输出大省、产粮大省、革命老区、贫困地区农村劳动力转移培训工作。2007年，中央财政安排的专项资金达到9亿元。2012年，中央财政拨付金额达到了11亿元，地方配套拨付了4.29亿元。虽然国家在农村转移劳动力职业教育的经费投入上逐年增加，但还是严重不足。2014年国家财政性教育经费为26 420.58亿元，占GDP比例为4.15%，远低于发展中国家5.6%的平均水平。而且长期以来我国教育资源的分配在普通教育和职业教育之间偏向于前者，职业教育整体呈弱势，农村转移劳动力职业教育培训的供需之间还有不小差距。
2健全财政保障机制
鉴于以上分析，政府需加大财政扶持力度。除了提供经费支持，政府部门还要进一步拓宽资金渠道，这就需要充分发挥政府统筹协调的作用，整合社会资源，创新投入机制，逐步建立政府、企业、个人共同参与的农民工市民化成本分担机制和财政转移支付同农民工市民化挂钩机制，形成多渠道职业教育资源投入机制，为农村转移劳动力的终身职业教育的基础设施建设、师资建设和培训经费等开支提供必要保障。单以农村转移劳动力的职业教育看，政府应该承担起大部分职业教育经费，加大教育资源的投入力度；同时，企业要按规定足额提取职工教育培训经费，鼓励企业安排相当比例用于转移劳动力的职业教育培训；还要鼓励教育培训机构减免农村转移劳动力的培训学费。
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【Abstract】The construction of the safeguard mechanism of lifelong vocational education in the process of the citizenization of the peasant workers， is the inevitable requirement integrating into the knowledgebased society， promoting professional growth of the peasant workers， and the sustainable development of the people. At present， Chinese government has carried on positive exploration on the aspects of legal safeguard， policy guarantee and fiscal guarantee. But there are still some problems. Therefore， our government needs to further perfect the legal safeguard mechanism， optimize the policy guarantee system and improve the fiscal guarantee mechanism. Thus the lifelong vocational education can be the better service for the citizenization of the peasant workers.
【Key words】peasant worker； citizenization； lifelong vocational education； safeguard mechanism
