浅谈公安机关在华外国人管理
【摘要】公安机关的外国人管理，是指公安机关在其职责范围内就外国人进入、通过、居留、旅行、离开我国国境等事务事实行政管理，包括入出境等移民管理的警察职能。外国人与所在国的联系，一般与其在该国境内居留的期限成正比例管理，期限越长关系越紧密，期限越短关系越疏松。而这种关系则是确定外国人的权利义务和提供服务、加强管理重点的主要依据。
【关键词】公安外国人管理；留学生管理；勤工俭学；涉外案件处置
一、引言
近年来，随着改革开放的不断深入和世界经济一体化的加速，大量外国人高频率地进出我国，又因其出入境目的的多元化、身份的复杂化、地域的扩大化，给公安外国人管理工作带来巨大挑战，促使我们不断调整和完善外国人管理制度。以前，外国人来华必须住在涉外宾馆，公安部门能快速实时掌握外国人在华流动状况，但随着国家的开放性逐渐增大来华人数之多，外国人在华的流动管理转为住宿登记为主，失去了掌握外国人流动状况的主动权。
二、外国人管理背景和遇到的问题
我国2012年颁布的《中华人民共和国出境入境管理法》对“外国人”的解释为不具有中国国籍的人。那么，“在华外国人”即指已经进入中国境内且尚未离境的不具有中国国籍的人。公安机关对在华外国管理的方面主要分为外国人出入境管理、居留管理和涉外案件的处置三个方面。
按照法律地位的不同，我们可以把外国人分为两类，一类是享有外交特权与豁免的外国人，如国家元首、外交和领事官员等；另一种是不享有外交特权与豁免的普通外国人，如外国专家、记者、留学生、旅行者等。因他们所享有的法律地位不同，还有对国家与国家之间关系的考虑，根据《中华人民共和国外交特权与豁免条例》和《中华人民共和国领事特权与豁免条例》，对其进行管理时必须执行特殊规定，对其违法犯罪行为的处理通过外交途径进行解决。为了更好地对外国人具有针对性和可靠性的管理，我们还应根据外国人入境目的的不同进行分类管理，这将使管理能更有效更可控地进行。其中以旅行为目的入境的外国人且属于合法正常入境，因其入境时间短且大多具有组织性，一般对公安工作不会造成太大阻碍，因此我们主要对在华居留时间长，行为活动缺乏控制的外国人进行探讨。
外国人入境后活动大多表现为聚集性、流动性和反复性。这些特点之间存在着相互影响相互制约的关系。以前，外国人来华必须住在涉外宾馆，公安部门能快速实时掌握外国人在华流动状况，但随着国家的开放性逐渐增大来华人数之多，外国人在华的流动管理转为住宿登记为主，失去了掌握外国人流动状况的主动权。对外国人管理方式政策的调整，加大了外国人在我国活动的自由，人本身为群居动物，加之在异乡的思家心切更使外国人更为团结，进而形成了聚集性强的特点。同时，我国的经济发达地区不断扩大，他们又因劳动力的需求不同、生活环境变化、不同地区管理制度的不同和对“三非”外国人的打压力度不统一等供需关系的原因流动性大的特点也自然形成。而反复性主要针对的是外国人入出境的问题而言的。不具有中国长期居留权的外国人，只允许在特定的时间内在华从事与其签证相符的行为活动，凡是在我国境内进行与其签证不相符的活动或未持合法签证入境的，将会面临被遣返，而被遣返的外国人通常对我国恋恋不舍还会继续通过其特殊手段入境，因此外国人的活动因需要不断地往返两国进行签证办理手续或达成其特殊目的具有反复性。
“三非”外国人是公安机关外国人管理最主要的工作，且对于全国范围内具有普遍性。所谓”三非“是指外国人非法入境、非法居留和非法就业。“三非”外国人主要以非洲和东南亚国家的人员为主，他们在华大都以从事非法经商，走私货物，廉价劳动力，贩卖毒品，偷砸抢等违法活动为生。但不可否认的是这些“三非”外国人在发展工厂企业的时候给当地带来了可观的经济效益。在处理这类人员的时候，公安机关大都以遣送为主要对策，而遣送却是一种成本高和人员耗费大的工作，因此在处理此类案件时有一定的消极性。由于这两种关系的矛盾存在，形成了在遣送和入境方面的反复性，这也是地方警察和“三非”外国人的暧昧关系。
随着我国对外开放的深入和综合国力的上升，外国留学生在华就业日益增，他们的素质参差不齐，违法行为也日益增加，这一问题越来越受到公安机关的关注。外国留学生的管理是公安外国人管理的重要组成部分，尤其当前我国公安重大改革中已将外国人管理纳入到重要内容。目前，在首都的涉外案事件中，违法犯罪的主体身份为留学生的越来越多，他们在首都参与社会活动的重要纽带是他们的勤工助学行为。外国留学生为重要的外管工作的对象之一，他们的勤工助学的行为与活动是值得深入研究的，以便为公安管理以及社会管理提供思路和启发。
三、公安外国人管理解决方法
外国人管理在国家的发展大计中具有举足轻重的作用，但在实际的工作中却存在一定的矛盾性。首先，中共中央以国家的发展和维护中华民族的传统为目标，而地方政府大都以眼前的经济发展利益为方向，在处理违法外国人的时候就存在少管尽量不管的放纵嫌疑。第二，我国实行的是一种由中央直属部位自上而下的条块分割管理体制，而外国人在国内以群居为主具有流动性大的特点，他们的流动性并非为城市内或城市间的流动，而是跨省甚至纵穿南北的转移。条块分割的管理体制使各省间缺乏交流和情报共享还有责任的推卸，这形成了体制和外国人流动管理的矛盾性。在具体情况具体分析的理论下，考虑外国人在全国的统一管理和调控是否更具实际性？第三，地方在处理外国人案件的时候存在成本投入高，高度敏感性的特点，给地方公安机关带来巨大挑战，加之此类外国人也在一定程度上为当地创造了财富，因此地方公安机关多以尽量避而不见来面对。
可见，我国对外国人的管理问题主要是因为执法部门执法不严谨，管理轴线太长和管理部门态度不积极造成的。每个地方的情况虽大体一致但实则很有差距。地区之间的经济文化差别很大，如果按中央直属统一制定的政策对外国人进行管理，很多时候会发生因为财政力量无法支撑和与文化差异相违背的尴尬状态。贫困地区因其所在地区地理环境复杂和边境状态，往往会有很多刚非法入境到中国准备转移到其他省份的外国人。而相对贫困的地区管理机关因财政支持力量不够，“三非”人员太多，遣返所需资金和警力配备不足又因其逗留时间不长对安全不会造成太大威胁而对其处于一种睁一只眼闭一只眼的状态。此种情况其实并不是个例，是全国各个地方的缩影，不过各地问题具有其特殊性。针对这种现象，我们可以把中央直属统一管辖的形式，变为中央统一思想，地方制定政策的形式。把权利适当地下放到各省乃至各市，让各省级公安机关根据自己掌握的实际情况结合中央的指导思想和理论，制定出符合当地实情能尽最大努力最有效的管理方案，中央可派人调研指导方案的可行性，并给予适当的配合，最后实施。在实施的过程中，个地县级公安机关可以再按实际情况做出一定限度相应的调整并及时上报上一级公安机关进行审批，确保指导思想的统一性和尽量减少和避免失误。这样一来，对公安机关的权利既有思想政治统一的收的限制性，又能最大限度地给各地区公安机关一定限度的自由，让他们最大程度地发挥主观能动性，实现一个权力的放的效果。实现权力的收放结合，弹性管理，能最大实现各部门的积极主动配合和实现思想的统一。充分完善汇报审批制度和对公安机关的奖惩管理制度，能有效地调动地方公安机关的执法积极性和管理主动性。最大限度地打破地方公安机关与“三非”外国人的相互利益的暧昧关系，实现管理的条理性。对于确实需要和无违法犯罪企图且能合理忍受的外国人给予一定的合法身份，满足他们特殊的短暂逗留需求，对他们进行登记和管理，无非也达到了可控的结果。公安机关只需在不违背法律精神和法规，适应中央政治思想管理目标条件下，可对外国人管理实行适应地方需求特殊的具有地方特色的管理手段，这样才能最有效地进行管和控。
在入境我国的外国人中，外国留学生占有很大的比例。他们有些为短期的交换生，而有些为以在中国就业生活为目的而来进修学习的。而对于外国留学生的管理，公安机关对于此部分并没有太多的管控，仅限于外事办的登记和申请，仅在进行了违法犯罪时才给予治理，这相当于对外国留学生管理处于盲点的状态。而外国留学生却也存在来自国家不同素质参差不齐，文化差异颇大，加之其处于一个激情澎湃的年龄缺乏对责任的承担心态，使其更具有公安机关关注的必要性。我们应该加大与各大高校的联系，建立起与各高校互利共赢的关系。让各高校积极给公安机关提供更新留学生信息并实时了解掌握留学生是否做与其相符的行为活动，是否非法就业，是否组织参与非法宗教传播宣传活动等。同时，给各高校提供管理的便利，结合外国人管理的丰富经验配合高校制定适应其管理实施的经验方法，积极辅助其进行管理。
外国留学生在所在国打工赚取学费已经成为国际惯例，在校外打工实习的现实需求亦显迫切。加强外国留学生管理有利于维护接收留学生的高等院校的教学秩序；保证学习或交流活动的顺利进行；维护社会公共秩序和社会稳定；维护我国的国际形象和发展对外关系，提高国际影响力。我国《中华人民共和国出入境管理法》第四十二条第二款提到：“国务院教育主管部门会同国务院有关部门建立外国留学生勤工助学管理制度，对外国留学生勤工助学的岗位范围和时限作出规定。”可见对持有留学签证的外国留学生如何进行打工，并没有明确规定。外国留学生在华打工就业问题是一个社会综合问题，涉及教育、外国人管理、所在国就业市场开发与管理等方方面面。长期以来，我国在这方面的法规较少。同时，从知网上看，有关留学生的研究探讨问题几乎都是从学校管理的角度出发，极少数从公安外国人的角度进行研究和探讨。
综上所诉，在外国人管理上我们应该直面外国人活动流动性、聚集性、反复性的特征，明确中央地方执法矛盾性的存在。我们应该实现统一目标，具体情况具体分析，以实事求是的态度去面对和处理问题。科学化外国人管理任重而道远。
参考文献
[1]张杰，《在华外国人管理》，中国人民公安大学出版社.
作者简介
龙天心，女，1995年-，广西钦州人，中国人民公安大学国际执法学院学生，研究方向为涉外警务。
