新型城镇化中被征地农民社会政策建设研究
李迎生 刘静
摘 要：推进被征地农民市民化是实现以人为本的新型城镇化的应有之义。受城乡二元社会政策体系的影响，被征地农民难以融入城市社会，无法享有与城镇居民同等的社会权利。因此，被征地农民市民化社会政策建设成为一个时期以来各界关注的焦点。在各地的探索中，江苏省太仓市自21世纪初以来以推进被征地农民市民化为目标、以实现被征地农民社会政策与城镇整合為方向、通过“土地换保障”等途径，推进被征地农民社会政策与城镇社会政策的并轨，取得了良好效果。目前，这一模式尚未完全定型，其主要问题在于对被征地农民的制度设计公平性不足。借鉴江苏省太仓市经验，我国推进被征地农民市民化社会政策建设，应在推动被征地农民就业、推动社会政策定型发展、提升公平性以及坚持政府主导几个方面着力。
关键词：新型城镇化；被征地农民市民化；社会政策
中图分类号：C916 文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）04-0057-07
党的十九大报告指出，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。作为农业转移人口的重要组成部分，被征地农民是在建立开发区、建设新区和新城、城市扩展等城镇化推进过程中因土地被征用所形成的特殊群体。随着新型城镇化的加快，被征地农民的规模越来越大，预计到2020年，我国被征地农民的数量累计将超过1亿①。现阶段，推进被征地农民市民化已成为积极稳妥推进新型城镇化的应有之义。然而，受城乡二元社会政策体系影响，大量被征地农民难以融入城市社会，无法享有与城镇居民同等的社会权利，市民化进程迟缓，被征地农民市民化社会政策建设成为社会各界关注的焦点。作为中小城市之一，21世纪以来，江苏省太仓市积极探索被征地农民市民化社会政策建设路径，2004年首创被征地农民“土地换保障”，成为江苏省第一个把全部被征地农民纳入“城保”的县级市，2006年该市被原国家劳动和社会保障部确定为“被征地农民保障工作试点市”。太仓市被征地农民的就业安置、社会救助等方面工作也很有特色。本文以太仓市为例，对被征地农民市民化社会政策的实践进行分析，以期为其他地区提供借鉴。
一、我国被征地农民补偿安置政策的演变
一般来说，欧美发达国家被征地农民的征地补偿即“土地补偿”，并不包含就业和社会保障安置，征地补偿与社会政策之间互不干扰。②由于土地的私有性质，土地补偿是按照被征收土地的市场价值进行补偿的，补偿标准较高。在我国，长期以来，被征地农民的征地补偿不仅包括土地补偿，还包括就
收稿日期：2017-12-29
*基金项目：国家社会科学基金重点项目“适应经济新常态的本土发展型社会福利理论与制度建设研究”（16ASH005）；教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“当代中国社会分化、不平等与社会政策研究”（17JJD840002）。
作者简介：李迎生，男，中国人民大学社会与人口学院暨社会学理论与方法研究中心教授、博士生导师（北京 100872）。
刘静，女，中国人民大学社会与人口学院暨社会学理论与方法研究中心博士生（北京 100872）。
业和社会保障安置③。这不仅是因为我国农村土地属集体所有，土地补偿标准较低，更重要的原因是土地被看作农民社会保障的重要来源。由于土地具有社会保障功能，土地被征收后，附着在土地上的社会保障功能也随之消失，因此需要实施就业和社会保障安置进行替代。④事实上，土地具有社会保障功能的说法并不准确，作为一种生产要素和财产要素，土地本身并不具备社会保障功能。土地之所以具有社会保障功能是与土地的利用方式相关的，不同的土地利用方式产生出来的“收入”在一定程度上实现着土地的社会保障功能。⑤
1949年以来，我国在农村建立了以土地为基本生产要素、集体经济为依托的集体保障制度⑥。计划经济体制时期，以集体就业、集体救济、五保供养、合作医疗为代表的集体保障制度，为保障农民的基本生存安全做出了贡献。然而，随着农村土地家庭联产承包责任制的实行，集体保障式微，承包土地收入成为农村家庭维持基本生存的重要来源。随着承包土地被征收，在土地补偿标准较低的情况下，将就业和社会保障安置作为被征地农民征地补偿的一部分就变得十分必要。在城乡二元社会政策下，一方面，农村社会政策发育迟缓、保障标准低，不健全的社会政策匹配较低的土地补偿并不足以保障被征地农民的基本生活；另一方面，在新型城镇化下，如果没有就业和社会保障安置，被征地农民难以实现实质上的向城市流动。显然，将就业和社会保障安置作为被征地农民征地补偿的一部分是维持被征地农民基本生存安全、推进市民化的必然要求。我国被征地农民补偿安置政策大致经历了三个阶段，每一阶段均有自己的特点。
第一，城乡二元社会政策下被征地农民“农业安置+转业安置”阶段（1949—1977年）⑦。所谓农业安置即为被征地农民协调生产所需之土地，通过土地置换维持被征地农民原有的生产生活方式及集体保障制度不变。所谓转业安置即为被征地农民提供非农就业岗位，通过解决被征地农民的就业问题，实现被征地农民的社会保障。转业安置的办法突出体现了将土地补偿、就业与社会保障安置融为一体的思路。在城乡二元社会政策模式下，我国城镇社会政策与就业捆绑，在统分统配的就业制度下，被征地农民很难凭借自身的努力获得非农就业机会，只能依靠政府或单位安排来获得相应的社会福利。
第二，城乡二元社会政策松动时期的货币安置阶段（1978—2002年）。1978年以来，尤其进入20世纪90年代，随着城镇化和工业化的发展，“农业安置+转业安置”的征地补偿办法已难以为继。一方面，随着征地规模扩大，被征地农民数量越来越大，可供调配的土地却越来越少，农业安置的方法遭遇瓶颈。另一方面，随着国企改制深入进行，大量中小型企业、集体所有制企业破产、解体，形成下岗潮，城镇失业人员的就业问题尚无法解决，被征地农民的转业安置更成为一道难题。在这种情况下，国家开始尝试提高土地补偿和安置补助标准，将土地补偿和安置补助以货币形式一次性发给被征地农民，不再负担被征地农民的就业和社会保障责任。土地补偿与社会政策安置相脱离的办法造成了严重的社会问题，被征地农民的可持续生计遭遇严重挑战。
第三，城乡统筹社会政策下被征地农民“土地换保障”阶段（2003年至今）。这一时期，推进以农民工和被征地农民为主要对象的农业转移人口市民化成为城乡统筹社会政策建设的重点和难点。针对一次性货币安置所造成的弊端，被征地农民的补偿安置重新回到土地补偿、就业与社会保障安置融为一体的思路⑧。有序推进被征地农民市民化成为城乡社会政策一体化的重要抓手，“土地换保障”成为各地解决被征地农民问题的基本办法。所谓“土地换保障”即以被征地农民的土地承包经营权来换取相关的社会保障权益。⑨
自2003年以来，被征地农民社会政策建设取得突出进展。纵观各地区实践，不同地区被征地农民社会政策仍然存在较大差异，特别是部分地区被征地农民社会政策并不以市民化为目标，阻碍了新型城镇化的发展。现阶段，被征地农民社会政策模式主要有：整合模式，即将被征地农民纳入城镇社会政策体系，代表地区有北京、成都、昆山等⑩；仿城模式，即为被征地农民建立一套与城镇社会政策相仿、实行“低缴费、低待遇”的社会政策，代表地区是上海；基本生活保障模式，即为被征地农民单独建立以基本生活保障金为主要形式的社会政策，代表地区是浙江；新农保模式，即将被征地农民纳入新型农村社会政策体系，代表地区是青岛。其中，整合模式能够有效维护社会公平，保障被征地农民的参保权利，有利于推动被征地农民市民化，成为被征地农民市民化社会政策的主流模式。仿城模式和基本生活保障模式保障水平较低，但对被征地农民市民化起到一定的推动作用。新农保模式与被征地农民市民化目标相背离。由于各地区经济发展程度、城市规模、政府财政实力不同，不同地区的整合模式仍然存在较大差距，其中江苏省太仓市推进被征地农民市民化的社会政策建设具有一定的前瞻性。
二、太仓市推进被征地农民市民化
社会政策建设的实践
（一）基本背景
太仓市是位于江苏省东南部的一个县级市。2016年年末，太仓市常住人口71.2万人，城市化率为66.9%。太仓市经济发展水平较高，2016年全年实现地区生产总值1155.13亿元，列全国百强县第四位，是江苏省首批6个率先全面实现小康的县市之一。自2004年开始，太仓市大力探索被征地农民市民化社会政策建设，通过“土地换保障”将全部被征地农民纳入城镇社会政策体系。与其他中小城市相比，太仓市被征地农民市民化社会政策项目齐全、覆盖范围广、待遇水平高，是中小城市被征地农民市民化社会政策建设的典型。
1.城乡二元社会政策体系下被征地农民可持续生计遭遇严重挑战
自20世纪90年代中后期以来，太仓市进入城镇化快速发展阶段。随着港区、新区以及工业园区的开发，太仓市征地规模越来越大。2001—2006年，太仓市土地征用规模达4686.42公顷（70296.3亩），其中耕地3635.64公顷（54534.6亩），占土地征用总数的77.58%。随着征地规模的增大，被征地农民越来越多。截至2006年，太仓市已产生被征地农民8.22万人，接近户籍人口的五分之一。
受以下两方面因素的影响，被征地农民的基本生存安全遭遇严重威胁。第一，随着被征地农民规模的扩大，原有的“农业安置+转业安置”的办法已难以为继，太仓市尝试将被征地农民的补偿安置与社会政策分离，货币安置成为被征地农民补偿安置的主流模式。然而，由于货币安置的标准偏低，农民缺乏保值增值渠道，一次性货币安置只能暂时解决问题，被征地农民的可持续生计难以保障。第二，城乡二元社会政策难以保障被征地农民的基本生存安全。改革开放后至21世纪初，伴随社会主义市场经济的发展，太仓市社会政策进行了一系列变革，但城乡二元社会政策基本格局未变。这一时期，虽然城镇企业职工社会保险参保门槛有所放宽，但受用人单位节省开支、被征地农民缴费能力较弱等因素的限制，绝大多数失地农民并没有实际享受城镇企业职工社会保险，并被排斥在城镇社会救助与社会服务以外。此外，虽然新型农村养老保险和新型农村医疗保险均已建立，但由于起步晚，个人账户积累不足，被征地农民并未得到良好的保障。根据2003年《太仓市农村社会养老保险暂行办法》，退休年龄段被征地农民仅享受80元/月的社会性养老金，难以满足基本生活需要。
2.政府发展理念转变成为推进被征地农民市民化社会政策建设的根本动力
进入21世纪以来，以人为本的科学发展观成为我国经济社会发展的指导思想。党和政府对民生问题关注力度不断加大，要求政府积极承担社会政策建设、社会福利供给的责任，尤其要保障被征地农民等弱势群体的基本福利需求，城乡统筹成为社会政策发展的基本方向。在此背景下，政府开始重新思考被征地农民的补偿安置问题，将社会政策作为妥善安置被征地农民的重要举措。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》指出，劳动和社会保障部门要会同有关部门尽快提出建立被征地农民就业培训和社会保障制度的指导性意见，使被征地农民的长远生计有保障。2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》将“先保后征”作为解决被征地农民可持续生计的基本原则。在上述理念和中央文件的指导下，太仓市愈加重视被征地农民社会政策建设。
（二）太仓市的探索
自2004年以来，太仓市积极推进被征地农民市民化社会政策建设，将被征地农民纳入城镇社会政策体系。就业、社会保险、社会救助成为被征地农民市民化社会政策建设的重点。
1.实施积极的就业政策，促进被征地农民就业
有序推动被征地农民市民化的前提是实现被征地农民从农业就业到非农就业的转变。太仓市秉持“就业是民生之本”理念，将被征地农民纳入城镇就业和再就业体系，从就业培训、供需对接、就业援助、创业扶持四个方面入手，促进被征地农民就业。
第一，开展被征地农民就业培训。为提高被征地农民的就业竞争能力，太仓市为被征地农民免费提供系统的职业培训，涵盖维修电工、机械加工、化工、家政、保洁绿化等50多个工种，全方位满足被征地农民的职业提升需求，所需经费在再就业专项基金中列支。仅2007年一年，培训被征地农民1.29万人，占全年总培训人数的66.15%。第二，为被征地农民量身打造供需对接平台。太仓市人社局会同有关部门联合开设被征地农民招聘专场，定向安置失业被征地农民。2008年共开设招聘专场6次，开展试点的港区、浮桥镇上半年推荐被征地农民1738人，华能电厂安置被征地农民450人。第三，开展大龄失业被征地农民就业援助。大齡被征地农民因年龄偏大、接受培训的能力低，就业难度大。为解决此类人员的就业问题，太仓市将女40周岁、男48周岁以上的完全失地失业人员纳入城镇再就业范畴，发放再就业优惠证，通过公益性岗位安置实现他们的非农就业。2013年登记失业被征地农民112人，就业率100%。第四，开展被征地农民创业扶持，以创业带就业。自2010年以来，太仓市积极鼓励创业，对持再就业优惠证的被征地农民从事个体经营的落实税收优惠政策，3年内按每户每年8000元的限额依次扣减其当年实际应缴纳的营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税。实行创业就业补贴，对本市户籍经创业培训合格后成功实施创业的，给予一次性2000元补贴。
2.置换、衔接、参保补贴相结合，推动被征地农民入城保
2004年5月，太仓市印发《征地补偿和被征地农民基本生活保障实施办法》，正式实施被征地农民“土地换保障”，将被征地农民逐步纳入城镇企业职工社会保险体系，其中养老保险、医疗保险成为置换的重点。太仓市着重构建被征地农民原有社会保险、后续要参加的城镇社会保险之间的衔接机制。除此以外，通过参保补贴，扶持他们参加城保。
与农民工不同，被征地农民并不完全是劳动年龄段人口，其中既有与农民工一样的劳动力，也有大量的老人、儿童、家庭妇女等不参与社会生产的人员。由于被征地农民内部异质性较高，不同类型的人员社会保险需求不同，太仓市将被征地农民划分为四个年龄段，逐一分析其需求，并根据不同的年龄段进行“置换”。其中，第一年龄段为16周岁以下人员；第二年龄段为女性16至35周岁，男性16至45周岁人员；第三年龄段为女性36至49周岁，男性46至59周岁人员；第四年龄段为女性50周岁以上，男性60周岁以上人员。在养老保险方面，对第二到第四年龄段人员，改变过去将征地补偿费、劳动力安置费直接结算支付给本人的做法，统一为他们一次性置换15年城镇企业职工养老保险。置换资金由以土地补偿费和劳力安置费为主要来源的被征地农民基本生活保障基金支付。与此同时，为第二、三年龄段人员置换失业补助。从被征地当月起，第二、三年龄段人员按月领取175元失业补助费，其中第二年龄段领取期限为2年，第三年龄段达到法定退休年龄时止。失业补助费由被征地农民基本生活保障基金支出。
除养老与失业保险以外，太仓市建立住院医疗保险制度，覆盖已参加城鎮职工养老保险、“土地换保障”、农村养老保险以及享受政府养老补贴而未参加城镇职工基本医疗保险的被征地农民。住院医疗保险在各方面均参照城镇企业职工基本医疗保险制度，缴费基数与基本医疗保险最低缴费基数相同，缴费比例为基本医疗保险的一半，参保后享受基本医疗保险中住院保险、大病补充医疗保险及门诊特定项目的同等待遇。在筹资方面，实行“个人缴费+政府补贴”的形式。与基本医疗保险相比，住院医疗保险“低缴费、低待遇”的政策设计可以看作是基本医疗保险的低配版本。截至2006年底，全市已有1.4万被征地农民参加了住院及大病医疗保险。
在“土地换保障”的基础上，太仓市着重构建“土地换保障”与被征地农民原有社会保险、后续要参加的城镇社会保险之间的衔接机制。在养老保险方面，被征地农民原参加城镇企业职工基本养老保险的，其个人账户和缴费年限与征地补偿安置推算的个人账户和缴费年限合并计算；原来参加农村基本养老保险的，其农保个人账户金额直接划转至城保，缴费年限按2∶1的比例进行折算，与征地补偿安置推算的个人账户和缴费年限合并计算。在医疗保险方面，建立住院医疗保险制度与基本医疗保险的衔接机制，其中住院医疗保险的缴费年限按2∶1的比例折算为基本医疗保险缴费年限。衔接机制的构建维护了被征地农民的合法权益，有利于提高被征地农民参保的积极性。
在“置换”与“衔接”的基础上，太仓市通过对特定人群的社会保险进行补贴，积极鼓励被征地农民延长城镇社会保险缴费年限，推动被征地农民的低配版城保与完全版城保并轨，提高其社会保险待遇。在养老保险方面，对以灵活就业人员身份缴纳城保的被征地农民，按当年职工最低工资标准的缴费基数、自由职业者的缴费比例进行缴纳，当年城保最低缴费基数的差额部分由政府财政予以补贴。在医疗保险方面，对女未满50周岁、男未满60周岁的被征地农民，其中以灵活就业人员身份缴纳基本医疗保险费的，市、镇（区）二级财政各给予征缴额10%的补贴，补贴年限最长不超过10年。这些参保补贴和补缴等措施有力推动了被征地农民住院医疗保险向基本医疗保险的过渡。
3.政府兜底，将被征地农民纳入城镇社会救助体系
2004年太仓市实施的被征地农民“土地换保障”办法明确指出，被征地农民纳入城镇居民最低生活保障制度，所需经费由政府财政列支。在城乡居民最低生活保障制度尚未并轨的情况下，被征地农民纳入城镇最低生活保障的规定提高了生活困难被征地农民实际享受的低保金额，有效保障了被征地农民的基本生活。此外，被征地农民也同城镇居民一样享受城镇医疗救助制度。前文提到的大龄失业被征地农民就业援助也是城镇就业救助的一部分，被征地农民已和城镇居民一样享受同等的社会救助制度和服务。截至2008年年底，约9万名被征地农民实现了“土地换保障”，置换率为92%。此后，政府对新增加的被征地农民实施动态换保障办法。2014年，新增土地换保障2252人。2016年，5994名被征地农民纳入城保。
三、太仓市被征地农民社会政策建设存在的不足
太仓市被征地农民社会政策尚未完全定型。由于被征地农民数量庞大，在一次性置换15年城镇企业职工基本养老保险的基础上，如果再一次性置换15年城镇企业职工基本医疗保险，不论是被征地农民还是政府，都难以负担。因此太仓市采取了折中策略，设立低缴费、低待遇的住院医疗保险制度，通过住院医疗保险与基本医疗保险之间的衔接机制，推动住院医疗保险与基本医疗保险并轨。目前最大的问题是制度设计公平性不足。一方面，与城镇居民相比，被征地农民社会保险待遇较低。另一方面，不同类型被征地农民社会保险待遇存在显著差异。
在养老保险领域，虽然被征地农民与城镇企业职工实行同一项制度，但与城镇企业职工相比，被征地农民养老金待遇偏低。2004—2013年，太仓市企业职工养老金与被征地农民“土地换保障”养老金的差额逐年上升，2013年达到顶峰（831元），其中2005—2012年企业职工养老金是被征地农民“土地换保障”养老金的两倍多。2014年后，这种情况逐步好转，但二者之间仍存在不小差距（见表1）。被征地农民养老金偏低的原因有二：一是太仓市实施的被征地农民“土地换保障”统一以当年最低工资标准540元/月为缴费基数及自由职业者缴费比例22%一次性置换15年养老保险，置换标准偏低。二是被征地农民尤其是大龄被征地农民续交能力弱，缴费意愿低。尽管政府采取了社会保险补贴政策，大部分被征地农民仍不愿意续交，即使续交，也是按照最低缴费基数和缴费比例，与城镇企业职工存在差距。此外，由于“土地换保障”后续缴费年限和缴费金额的差别，不同年龄被征地农民享受的养老金待遇差别明显。总体来看，劳动年龄段被征地农民的预期养老金待遇高于退休年龄段被征地农民。
在医疗保险领域，被征地农民住院医疗保险制度待遇低于城镇企业职工基本医疗保险。具体来看，二者住院待遇一致，而城镇职工基本医疗保险享受门诊统筹，被征地农民因住院医疗保险不设个人账户无门诊报销一项。整体上看，由于住院医疗保险制度的存在，被征地农民的医疗保险待遇水平略低于城镇居民。在被征地农民内部，已就业的被征地农民，不论是稳定就业还是灵活就业，均参加城镇企业职工基本医疗保险，其医疗保险待遇略高于参加住院医疗保险的退休年龄段被征地农民以及不进入劳动力市场的残疾被征地农民等。与养老保险待遇不公的情况不同，造成医疗保險待遇不公的主要原因是碎片化的制度设计。住院医疗保险低缴费的筹资原则与被征地农民的缴费能力相适应，与城镇企业职工基本医疗保险相同的住院医疗待遇则满足了被征地农民的基本需求，因此受到欢迎。在基本医疗保险之外单独设立住院医疗保险的办法虽然取得了明显成效，但客观上也导致城镇医疗保险制度碎片化，导致被征地农民医疗福利资源分配不均衡。
值得注意的是，不论是养老保险还是医疗保险的待遇差异均与是否就业相关。整体上看，劳动年龄段被征地农民社会保险待遇高于退休年龄段被征地农民，参加就业被征地农民的社会保险待遇高于未就业被征地农民。这显示出在公平与效率之间，太仓市更重视效率。与城镇居民相比，被征地农民属于弱势群体。与已就业的被征地农民相比，未进入劳动力市场的退休年龄段被征地农民、残疾被征地农民收入较低，属于弱势人群。他们对养老保险和医疗保险的需求更高、更迫切，但他们所享受的养老和医疗保险待遇相对较低。这种现象不利于发挥社会政策的作用，同时也不符合新型城镇化的要求。新型城镇化要求有序推进被征地农民市民化，这里的被征地农民指所有的被征地农民，而不仅指其中的一部分。退休年龄段被征地农民、残疾被征地农民等弱势群体的市民化能力本就较弱，在较低的社会保险待遇下，他们的市民化能力难以发展、市民化意愿难以增强，这不利于被征地农民市民化的实现。
四、完善被征地农民市民化社会政策的前瞻性思考
借鉴太仓市经验，立足中国国情并借鉴国际经验，为加快我国被征地农民社会政策建设，推进新型城镇化，以下几点建议供有关部门参考。
第一，坚持就业优先战略，推动被征地农民就业。党的十九大强调，要实现更高质量和更充分就业，使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会。对被征地农民来说，解决就业问题尤为重要。现阶段，被征地农民就业问题主要聚焦于两点：一是就业的结构性矛盾更加突出。随着供给侧结构性改革的发展，劳动密集型岗位减少，技术型岗位增加，被征地农民因缺乏劳动技能难以达到用人单位的技术要求而就业困难。二是就业质量不高。大量被征地农民尤其是大龄被征地农民难以获得稳定的就业机会，只能以灵活就业形式反复奔走于用人单位与劳动力市场之间，不仅工资水平难以提升而且长此以往不利于自身的可持续发展。太仓市高度重视被征地农民就业问题的解决，将被征地农民纳入城镇就业与再就业体系，通过就业培训、供需对接、就业援助、创业扶持等举措提高被征地农民的人力资本、扩充被征地农民就业岗位、提升被征地农民的就业机会，取得了良好效果。借鉴太仓市经验，各地区应高度重视被征地农民就业工作，通过加大被征地农民就业培训的力度解决就业结构性矛盾，通过城乡一体化的劳动力市场建设和人企对接服务解决就业的摩擦性矛盾，多措并举提高就业质量。
第二，推动被征地农民社会政策定型发展。就全国来说，这是一个比较长远的目标。西方发达国家城镇化建设的经验之一即是将农业转移人口纳入城镇社会政策体系，实现农业转移人口非农化、市民化与城镇化的统一。纵观我国各地区实践，由于被征地农民基本情况、地区财力、城镇化发展模式的不同，在被征地农民社会政策问题上，形成了不同的模式。随着新型城镇化战略的实施，有序推进被征地农民市民化成为政府和被征地农民的共同诉求。以城镇社会政策为方向建构被征地农民社会政策，使被征地农民享受与城镇居民同等的社会福利，成为推动被征地农民市民化的重要举措。在被征地农民市民化社会政策建设中，太仓市构建了城乡社会政策衔接机制，渐进式推进被征地农民社会政策与城镇社会政策并轨。借鉴太仓市经验，各地区可结合自身实际，以城镇社会政策为方向开展被征地农民社会政策建设，实现被征地农民社会政策定型发展。
第三，提升被征地农民市民化社会政策公平性。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，将农民家庭承包经营权分解为承包权和经营权，从而实行所有权、承包权、经营权三权分置并行。农地“三权分置”的提出凸显了土地的财产功能。土地对农民的作用愈加重要，保护农民的土地权益成为增加农民收入、实现农村精准扶贫的重要手段。这就要求我们更加审慎地对待征地问题，提高土地补偿标准，保护被征地农民的合法权益。面对部分地区被征地农民养老保险和医疗保险待遇偏低、公平性不足的缺陷，各地区要统筹考虑，将公平原则贯彻到被征地农民社会政策建设的每一个环节。党的十九大提出，坚持在发展中保障和改善民生，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义。对于新型城镇化来说，被征地农民的社会福利就是短板，尤其是大龄失业被征地农民、退休年龄段被征地农民等是短板中的短板。在具体的制度建设中，各地区应充分考虑不同类型被征地农民的社会需求以及历史贡献的不同，补齐历史欠账，以尽量缩小被征地农民与城镇社会政策差距为目标，发挥社会政策在促进社会公平、推动被征地农民市民化中的作用。
第四，坚持政府对被征地农民社会政策建设的主导。坚持政府在被征地农民社会政策建设中的主导地位是被征地农民社会政策顺利推进的关键。回顾我国被征地农民补偿安置的历史，可以发现，政府缺位是20世纪90年代中后期被征地农民补偿安置问题频发的重要原因。它对被征地农民的可持续生计带来了严重的负面影响，由此引发了大量的集体性事件。此外，纵观我国现阶段被征地农民社会政策的各种模式，不同模式下政府的责任不同，市民化效果也不同。整合模式中政府的责任最重，被征地农民市民化效果最为显著。以太仓市为例，太仓市政府充分发挥其在政策设置、资金扶持、利益协调、宣传倡导等方面的功能，有效推动了被征地农民市民化的发展。仿城模式、基本生活保障模式中政府的责任较低，市民化效果也较差。新农保模式中政府的责任最轻，效果最差。因此，必须坚持政府在被征地农民社会政策建设中的主导地位，督促政府积极履行社会福利责任，以达到加快被征地农民市民化进程的目的。
注釋
①崔宝玉、谢煜：《失地农户养老保障对劳动供给的影响——农村土地的社会保障功能》，《中国人口·资源与环境》2015年第12期。
②欧胜彬、陈利根：《被征地农民社会保障制度创新研究——以南宁市为例》，《学术论坛》2016年第6期。
③⑧李放、崔香芬：《被征地农民养老保障政策问题发生的中国情境》，《中国农业大学学报》（社会科学版）2012年第1期。
④温铁军：《农民社会保障与土地制度改革》，《学习月刊》2006年第10期。
⑤周其仁：《城乡中国》，中信出版集团，2017年，第271—272页。
⑥李迎生：《农村社会保障制度改革：现状与出路》，《中国特色社会主义研究》2013年第4期。
⑦齐睿、李珍贵、王斯亮等：《中国被征地农民安置制度变迁分析》，《中国土地科学》2013年第10期。
⑨郑雄飞：《从“他物权”看“土地换保障”——一个法社会学的分析》，《社会学研究》2009年第3期。
⑩郑功成：《中国社会保障改革与发展战略（总论卷）》，人民出版社，2011年，第79页。
李风：《浙江出台首个省域征地补偿办法 规定被征地农民保障资金未落实的项目不得批准用地》，《国土资源导刊》2009年第11期。
王瑞雪：《土地换保障制度的逻辑困境与出路》，《中国土地科学》2013年第6期。
张志华主编：《太仓年鉴2017》，方志出版社，2017年，第24、161页。
《2016年太仓市国民经济和社会发展统计公报》，中国中小城市网，http：//www.csmcity.com/zlzx/info-6293.html，2017年4月26日。
王竞：《保障与民生——太仓市城乡统筹社会保障体系建设研究》，中国劳动社会保障出版社，2008年，第12页。
汪放主编：《太仓年鉴2007》，古吴轩出版社，2007年，第193页。
汪放主编：《太仓年鉴2008》，古吴轩出版社，2008年，第192页。
数据来源于太仓市人社局。
张志华主编：《太仓年鉴2014》，方志出版社，2014年，第125页。
太仓市在2011年实现城乡低保标准并轨，此前城市低保与农村低保标准尚有一定差距，城市远高于农村。
张志华主编：《太仓年鉴2009》，广陵书社，2009年，第200页。
张志华主编：《太仓年鉴2015》，方志出版社，2015年，第130页。
责任编辑：海 玉
Study on Social Policy Construction of Land Expropriated Peasants in the New-type
Urbanization： Take Taicang City of Jiangsu Province as an Example
Li Yingsheng Liu Jing
Abstract： Promoting the urbanization of the land expropriated peasants is the inherent meaning of the people-oriented new-type urbanization. Affected by the urban-rural dual social policy system， the expropriated peasants are hard to integrate into the urban society and can not enjoy the same social rights as the urban residents. Therefore， the construction of the social policy of urbanization of the expropriated peasants has become the focus of attention for a period of time. In exploration of the multiple regions， since the beginning of the 21st century， Taicang city has achieved good results by promoting the urbanization of the expropriated farmers as the goal， taking the policy of land acquisition and urban integration as the direction and through the way of "land exchange guarantee". At present， this mode has not yet been completely finalized， and its main problem lies in the lack of fairness in the system design of the expropriated farmers. Based on the experience of Taicang city， this paper puts forward a few suggestions for promoting social policy construction for urbanization of the expropriated peasants. we should promote the employment of the expropriated farmers， the stable development of social policy， the improvement of fairness and the primary guidance of government.
Key words： the new-type urbanization； urbanization of the land expropriated peasants； social policy
摘 要：推进被征地农民市民化是实现以人为本的新型城镇化的应有之义。受城乡二元社会政策体系的影响，被征地农民难以融入城市社会，无法享有与城镇居民同等的社会权利。因此，被征地农民市民化社会政策建设成为一个时期以来各界关注的焦点。在各地的探索中，江苏省太仓市自21世纪初以来以推进被征地农民市民化为目标、以实现被征地农民社会政策与城镇整合為方向、通过“土地换保障”等途径，推进被征地农民社会政策与城镇社会政策的并轨，取得了良好效果。目前，这一模式尚未完全定型，其主要问题在于对被征地农民的制度设计公平性不足。借鉴江苏省太仓市经验，我国推进被征地农民市民化社会政策建设，应在推动被征地农民就业、推动社会政策定型发展、提升公平性以及坚持政府主导几个方面着力。
关键词：新型城镇化；被征地农民市民化；社会政策
中图分类号：C916 文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）04-0057-07
党的十九大报告指出，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。作为农业转移人口的重要组成部分，被征地农民是在建立开发区、建设新区和新城、城市扩展等城镇化推进过程中因土地被征用所形成的特殊群体。随着新型城镇化的加快，被征地农民的规模越来越大，预计到2020年，我国被征地农民的数量累计将超过1亿①。现阶段，推进被征地农民市民化已成为积极稳妥推进新型城镇化的应有之义。然而，受城乡二元社会政策体系影响，大量被征地农民难以融入城市社会，无法享有与城镇居民同等的社会权利，市民化进程迟缓，被征地农民市民化社会政策建设成为社会各界关注的焦点。作为中小城市之一，21世纪以来，江苏省太仓市积极探索被征地农民市民化社会政策建设路径，2004年首创被征地农民“土地换保障”，成为江苏省第一个把全部被征地农民纳入“城保”的县级市，2006年该市被原国家劳动和社会保障部确定为“被征地农民保障工作试点市”。太仓市被征地农民的就业安置、社会救助等方面工作也很有特色。本文以太仓市为例，对被征地农民市民化社会政策的实践进行分析，以期为其他地区提供借鉴。
一、我国被征地农民补偿安置政策的演变
一般来说，欧美发达国家被征地农民的征地补偿即“土地补偿”，并不包含就业和社会保障安置，征地补偿与社会政策之间互不干扰。②由于土地的私有性质，土地补偿是按照被征收土地的市场价值进行补偿的，补偿标准较高。在我国，长期以来，被征地农民的征地补偿不仅包括土地补偿，还包括就
收稿日期：2017-12-29
*基金项目：国家社会科学基金重点项目“适应经济新常态的本土发展型社会福利理论与制度建设研究”（16ASH005）；教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“当代中国社会分化、不平等与社会政策研究”（17JJD840002）。
作者简介：李迎生，男，中国人民大学社会与人口学院暨社会学理论与方法研究中心教授、博士生导师（北京 100872）。
刘静，女，中国人民大学社会与人口学院暨社会学理论与方法研究中心博士生（北京 100872）。
业和社会保障安置③。这不仅是因为我国农村土地属集体所有，土地补偿标准较低，更重要的原因是土地被看作农民社会保障的重要来源。由于土地具有社会保障功能，土地被征收后，附着在土地上的社会保障功能也随之消失，因此需要实施就业和社会保障安置进行替代。④事实上，土地具有社会保障功能的说法并不准确，作为一种生产要素和财产要素，土地本身并不具备社会保障功能。土地之所以具有社会保障功能是与土地的利用方式相关的，不同的土地利用方式产生出来的“收入”在一定程度上实现着土地的社会保障功能。⑤
1949年以来，我国在农村建立了以土地为基本生产要素、集体经济为依托的集体保障制度⑥。计划经济体制时期，以集体就业、集体救济、五保供养、合作医疗为代表的集体保障制度，为保障农民的基本生存安全做出了贡献。然而，随着农村土地家庭联产承包责任制的实行，集体保障式微，承包土地收入成为农村家庭维持基本生存的重要来源。随着承包土地被征收，在土地补偿标准较低的情况下，将就业和社会保障安置作为被征地农民征地补偿的一部分就变得十分必要。在城乡二元社会政策下，一方面，农村社会政策发育迟缓、保障标准低，不健全的社会政策匹配较低的土地补偿并不足以保障被征地农民的基本生活；另一方面，在新型城镇化下，如果没有就业和社会保障安置，被征地农民难以实现实质上的向城市流动。显然，将就业和社会保障安置作为被征地农民征地补偿的一部分是维持被征地农民基本生存安全、推进市民化的必然要求。我国被征地农民补偿安置政策大致经历了三个阶段，每一阶段均有自己的特点。
第一，城乡二元社会政策下被征地农民“农业安置+转业安置”阶段（1949—1977年）⑦。所谓农业安置即为被征地农民协调生产所需之土地，通过土地置换维持被征地农民原有的生产生活方式及集体保障制度不变。所谓转业安置即为被征地农民提供非农就业岗位，通过解决被征地农民的就业问题，实现被征地农民的社会保障。转业安置的办法突出体现了将土地补偿、就业与社会保障安置融为一体的思路。在城乡二元社会政策模式下，我国城镇社会政策与就业捆绑，在统分统配的就业制度下，被征地农民很难凭借自身的努力获得非农就业机会，只能依靠政府或单位安排来获得相应的社会福利。
第二，城乡二元社会政策松动时期的货币安置阶段（1978—2002年）。1978年以来，尤其进入20世纪90年代，随着城镇化和工业化的发展，“农业安置+转业安置”的征地补偿办法已难以为继。一方面，随着征地规模扩大，被征地农民数量越来越大，可供调配的土地却越来越少，农业安置的方法遭遇瓶颈。另一方面，随着国企改制深入进行，大量中小型企业、集体所有制企业破产、解体，形成下岗潮，城镇失业人员的就业问题尚无法解决，被征地农民的转业安置更成为一道难题。在这种情况下，国家开始尝试提高土地补偿和安置补助标准，将土地补偿和安置补助以货币形式一次性发给被征地农民，不再负担被征地农民的就业和社会保障责任。土地补偿与社会政策安置相脱离的办法造成了严重的社会问题，被征地农民的可持续生计遭遇严重挑战。
第三，城乡统筹社会政策下被征地农民“土地换保障”阶段（2003年至今）。这一时期，推进以农民工和被征地农民为主要对象的农业转移人口市民化成为城乡统筹社会政策建设的重点和难点。针对一次性货币安置所造成的弊端，被征地农民的补偿安置重新回到土地补偿、就业与社会保障安置融为一体的思路⑧。有序推进被征地农民市民化成为城乡社会政策一体化的重要抓手，“土地换保障”成为各地解决被征地农民问题的基本办法。所谓“土地换保障”即以被征地农民的土地承包经营权来换取相关的社会保障权益。⑨
自2003年以来，被征地农民社会政策建设取得突出进展。纵观各地区实践，不同地区被征地农民社会政策仍然存在较大差异，特别是部分地区被征地农民社会政策并不以市民化为目标，阻碍了新型城镇化的发展。现阶段，被征地农民社会政策模式主要有：整合模式，即将被征地农民纳入城镇社会政策体系，代表地区有北京、成都、昆山等⑩；仿城模式，即为被征地农民建立一套与城镇社会政策相仿、实行“低缴费、低待遇”的社会政策，代表地区是上海；基本生活保障模式，即为被征地农民单独建立以基本生活保障金为主要形式的社会政策，代表地区是浙江；新农保模式，即将被征地农民纳入新型农村社会政策体系，代表地区是青岛。其中，整合模式能够有效维护社会公平，保障被征地农民的参保权利，有利于推动被征地农民市民化，成为被征地农民市民化社会政策的主流模式。仿城模式和基本生活保障模式保障水平较低，但对被征地农民市民化起到一定的推动作用。新农保模式与被征地农民市民化目标相背离。由于各地区经济发展程度、城市规模、政府财政实力不同，不同地区的整合模式仍然存在较大差距，其中江苏省太仓市推进被征地农民市民化的社会政策建设具有一定的前瞻性。
二、太仓市推进被征地农民市民化
社会政策建设的实践
（一）基本背景
太仓市是位于江苏省东南部的一个县级市。2016年年末，太仓市常住人口71.2万人，城市化率为66.9%。太仓市经济发展水平较高，2016年全年实现地区生产总值1155.13亿元，列全国百强县第四位，是江苏省首批6个率先全面实现小康的县市之一。自2004年开始，太仓市大力探索被征地农民市民化社会政策建设，通过“土地换保障”将全部被征地农民纳入城镇社会政策体系。与其他中小城市相比，太仓市被征地农民市民化社会政策项目齐全、覆盖范围广、待遇水平高，是中小城市被征地农民市民化社会政策建设的典型。
1.城乡二元社会政策体系下被征地农民可持续生计遭遇严重挑战
自20世纪90年代中后期以来，太仓市进入城镇化快速发展阶段。随着港区、新区以及工业园区的开发，太仓市征地规模越来越大。2001—2006年，太仓市土地征用规模达4686.42公顷（70296.3亩），其中耕地3635.64公顷（54534.6亩），占土地征用总数的77.58%。随着征地规模的增大，被征地农民越来越多。截至2006年，太仓市已产生被征地农民8.22万人，接近户籍人口的五分之一。
受以下两方面因素的影响，被征地农民的基本生存安全遭遇严重威胁。第一，随着被征地农民规模的扩大，原有的“农业安置+转业安置”的办法已难以为继，太仓市尝试将被征地农民的补偿安置与社会政策分离，货币安置成为被征地农民补偿安置的主流模式。然而，由于货币安置的标准偏低，农民缺乏保值增值渠道，一次性货币安置只能暂时解决问题，被征地农民的可持续生计难以保障。第二，城乡二元社会政策难以保障被征地农民的基本生存安全。改革开放后至21世纪初，伴随社会主义市场经济的发展，太仓市社会政策进行了一系列变革，但城乡二元社会政策基本格局未变。这一时期，虽然城镇企业职工社会保险参保门槛有所放宽，但受用人单位节省开支、被征地农民缴费能力较弱等因素的限制，绝大多数失地农民并没有实际享受城镇企业职工社会保险，并被排斥在城镇社会救助与社会服务以外。此外，虽然新型农村养老保险和新型农村医疗保险均已建立，但由于起步晚，个人账户积累不足，被征地农民并未得到良好的保障。根据2003年《太仓市农村社会养老保险暂行办法》，退休年龄段被征地农民仅享受80元/月的社会性养老金，难以满足基本生活需要。
2.政府发展理念转变成为推进被征地农民市民化社会政策建设的根本动力
进入21世纪以来，以人为本的科学发展观成为我国经济社会发展的指导思想。党和政府对民生问题关注力度不断加大，要求政府积极承担社会政策建设、社会福利供给的责任，尤其要保障被征地农民等弱势群体的基本福利需求，城乡统筹成为社会政策发展的基本方向。在此背景下，政府开始重新思考被征地农民的补偿安置问题，将社会政策作为妥善安置被征地农民的重要举措。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》指出，劳动和社会保障部门要会同有关部门尽快提出建立被征地农民就业培训和社会保障制度的指导性意见，使被征地农民的长远生计有保障。2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》将“先保后征”作为解决被征地农民可持续生计的基本原则。在上述理念和中央文件的指导下，太仓市愈加重视被征地农民社会政策建设。
（二）太仓市的探索
自2004年以来，太仓市积极推进被征地农民市民化社会政策建设，将被征地农民纳入城镇社会政策体系。就业、社会保险、社会救助成为被征地农民市民化社会政策建设的重点。
1.实施积极的就业政策，促进被征地农民就业
有序推动被征地农民市民化的前提是实现被征地农民从农业就业到非农就业的转变。太仓市秉持“就业是民生之本”理念，将被征地农民纳入城镇就业和再就业体系，从就业培训、供需对接、就业援助、创业扶持四个方面入手，促进被征地农民就业。
第一，开展被征地农民就业培训。为提高被征地农民的就业竞争能力，太仓市为被征地农民免费提供系统的职业培训，涵盖维修电工、机械加工、化工、家政、保洁绿化等50多个工种，全方位满足被征地农民的职业提升需求，所需经费在再就业专项基金中列支。仅2007年一年，培训被征地农民1.29万人，占全年总培训人数的66.15%。第二，为被征地农民量身打造供需对接平台。太仓市人社局会同有关部门联合开设被征地农民招聘专场，定向安置失业被征地农民。2008年共开设招聘专场6次，开展试点的港区、浮桥镇上半年推荐被征地农民1738人，华能电厂安置被征地农民450人。第三，开展大龄失业被征地农民就业援助。大齡被征地农民因年龄偏大、接受培训的能力低，就业难度大。为解决此类人员的就业问题，太仓市将女40周岁、男48周岁以上的完全失地失业人员纳入城镇再就业范畴，发放再就业优惠证，通过公益性岗位安置实现他们的非农就业。2013年登记失业被征地农民112人，就业率100%。第四，开展被征地农民创业扶持，以创业带就业。自2010年以来，太仓市积极鼓励创业，对持再就业优惠证的被征地农民从事个体经营的落实税收优惠政策，3年内按每户每年8000元的限额依次扣减其当年实际应缴纳的营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税。实行创业就业补贴，对本市户籍经创业培训合格后成功实施创业的，给予一次性2000元补贴。
2.置换、衔接、参保补贴相结合，推动被征地农民入城保
2004年5月，太仓市印发《征地补偿和被征地农民基本生活保障实施办法》，正式实施被征地农民“土地换保障”，将被征地农民逐步纳入城镇企业职工社会保险体系，其中养老保险、医疗保险成为置换的重点。太仓市着重构建被征地农民原有社会保险、后续要参加的城镇社会保险之间的衔接机制。除此以外，通过参保补贴，扶持他们参加城保。
与农民工不同，被征地农民并不完全是劳动年龄段人口，其中既有与农民工一样的劳动力，也有大量的老人、儿童、家庭妇女等不参与社会生产的人员。由于被征地农民内部异质性较高，不同类型的人员社会保险需求不同，太仓市将被征地农民划分为四个年龄段，逐一分析其需求，并根据不同的年龄段进行“置换”。其中，第一年龄段为16周岁以下人员；第二年龄段为女性16至35周岁，男性16至45周岁人员；第三年龄段为女性36至49周岁，男性46至59周岁人员；第四年龄段为女性50周岁以上，男性60周岁以上人员。在养老保险方面，对第二到第四年龄段人员，改变过去将征地补偿费、劳动力安置费直接结算支付给本人的做法，统一为他们一次性置换15年城镇企业职工养老保险。置换资金由以土地补偿费和劳力安置费为主要来源的被征地农民基本生活保障基金支付。与此同时，为第二、三年龄段人员置换失业补助。从被征地当月起，第二、三年龄段人员按月领取175元失业补助费，其中第二年龄段领取期限为2年，第三年龄段达到法定退休年龄时止。失业补助费由被征地农民基本生活保障基金支出。
除养老与失业保险以外，太仓市建立住院医疗保险制度，覆盖已参加城鎮职工养老保险、“土地换保障”、农村养老保险以及享受政府养老补贴而未参加城镇职工基本医疗保险的被征地农民。住院医疗保险在各方面均参照城镇企业职工基本医疗保险制度，缴费基数与基本医疗保险最低缴费基数相同，缴费比例为基本医疗保险的一半，参保后享受基本医疗保险中住院保险、大病补充医疗保险及门诊特定项目的同等待遇。在筹资方面，实行“个人缴费+政府补贴”的形式。与基本医疗保险相比，住院医疗保险“低缴费、低待遇”的政策设计可以看作是基本医疗保险的低配版本。截至2006年底，全市已有1.4万被征地农民参加了住院及大病医疗保险。
在“土地换保障”的基础上，太仓市着重构建“土地换保障”与被征地农民原有社会保险、后续要参加的城镇社会保险之间的衔接机制。在养老保险方面，被征地农民原参加城镇企业职工基本养老保险的，其个人账户和缴费年限与征地补偿安置推算的个人账户和缴费年限合并计算；原来参加农村基本养老保险的，其农保个人账户金额直接划转至城保，缴费年限按2∶1的比例进行折算，与征地补偿安置推算的个人账户和缴费年限合并计算。在医疗保险方面，建立住院医疗保险制度与基本医疗保险的衔接机制，其中住院医疗保险的缴费年限按2∶1的比例折算为基本医疗保险缴费年限。衔接机制的构建维护了被征地农民的合法权益，有利于提高被征地农民参保的积极性。
在“置换”与“衔接”的基础上，太仓市通过对特定人群的社会保险进行补贴，积极鼓励被征地农民延长城镇社会保险缴费年限，推动被征地农民的低配版城保与完全版城保并轨，提高其社会保险待遇。在养老保险方面，对以灵活就业人员身份缴纳城保的被征地农民，按当年职工最低工资标准的缴费基数、自由职业者的缴费比例进行缴纳，当年城保最低缴费基数的差额部分由政府财政予以补贴。在医疗保险方面，对女未满50周岁、男未满60周岁的被征地农民，其中以灵活就业人员身份缴纳基本医疗保险费的，市、镇（区）二级财政各给予征缴额10%的补贴，补贴年限最长不超过10年。这些参保补贴和补缴等措施有力推动了被征地农民住院医疗保险向基本医疗保险的过渡。
3.政府兜底，将被征地农民纳入城镇社会救助体系
2004年太仓市实施的被征地农民“土地换保障”办法明确指出，被征地农民纳入城镇居民最低生活保障制度，所需经费由政府财政列支。在城乡居民最低生活保障制度尚未并轨的情况下，被征地农民纳入城镇最低生活保障的规定提高了生活困难被征地农民实际享受的低保金额，有效保障了被征地农民的基本生活。此外，被征地农民也同城镇居民一样享受城镇医疗救助制度。前文提到的大龄失业被征地农民就业援助也是城镇就业救助的一部分，被征地农民已和城镇居民一样享受同等的社会救助制度和服务。截至2008年年底，约9万名被征地农民实现了“土地换保障”，置换率为92%。此后，政府对新增加的被征地农民实施动态换保障办法。2014年，新增土地换保障2252人。2016年，5994名被征地农民纳入城保。
三、太仓市被征地农民社会政策建设存在的不足
太仓市被征地农民社会政策尚未完全定型。由于被征地农民数量庞大，在一次性置换15年城镇企业职工基本养老保险的基础上，如果再一次性置换15年城镇企业职工基本医疗保险，不论是被征地农民还是政府，都难以负担。因此太仓市采取了折中策略，设立低缴费、低待遇的住院医疗保险制度，通过住院医疗保险与基本医疗保险之间的衔接机制，推动住院医疗保险与基本医疗保险并轨。目前最大的问题是制度设计公平性不足。一方面，与城镇居民相比，被征地农民社会保险待遇较低。另一方面，不同类型被征地农民社会保险待遇存在显著差异。
在养老保险领域，虽然被征地农民与城镇企业职工实行同一项制度，但与城镇企业职工相比，被征地农民养老金待遇偏低。2004—2013年，太仓市企业职工养老金与被征地农民“土地换保障”养老金的差额逐年上升，2013年达到顶峰（831元），其中2005—2012年企业职工养老金是被征地农民“土地换保障”养老金的两倍多。2014年后，这种情况逐步好转，但二者之间仍存在不小差距（见表1）。被征地农民养老金偏低的原因有二：一是太仓市实施的被征地农民“土地换保障”统一以当年最低工资标准540元/月为缴费基数及自由职业者缴费比例22%一次性置换15年养老保险，置换标准偏低。二是被征地农民尤其是大龄被征地农民续交能力弱，缴费意愿低。尽管政府采取了社会保险补贴政策，大部分被征地农民仍不愿意续交，即使续交，也是按照最低缴费基数和缴费比例，与城镇企业职工存在差距。此外，由于“土地换保障”后续缴费年限和缴费金额的差别，不同年龄被征地农民享受的养老金待遇差别明显。总体来看，劳动年龄段被征地农民的预期养老金待遇高于退休年龄段被征地农民。
在医疗保险领域，被征地农民住院医疗保险制度待遇低于城镇企业职工基本医疗保险。具体来看，二者住院待遇一致，而城镇职工基本医疗保险享受门诊统筹，被征地农民因住院医疗保险不设个人账户无门诊报销一项。整体上看，由于住院医疗保险制度的存在，被征地农民的医疗保险待遇水平略低于城镇居民。在被征地农民内部，已就业的被征地农民，不论是稳定就业还是灵活就业，均参加城镇企业职工基本医疗保险，其医疗保险待遇略高于参加住院医疗保险的退休年龄段被征地农民以及不进入劳动力市场的残疾被征地农民等。与养老保险待遇不公的情况不同，造成医疗保險待遇不公的主要原因是碎片化的制度设计。住院医疗保险低缴费的筹资原则与被征地农民的缴费能力相适应，与城镇企业职工基本医疗保险相同的住院医疗待遇则满足了被征地农民的基本需求，因此受到欢迎。在基本医疗保险之外单独设立住院医疗保险的办法虽然取得了明显成效，但客观上也导致城镇医疗保险制度碎片化，导致被征地农民医疗福利资源分配不均衡。
值得注意的是，不论是养老保险还是医疗保险的待遇差异均与是否就业相关。整体上看，劳动年龄段被征地农民社会保险待遇高于退休年龄段被征地农民，参加就业被征地农民的社会保险待遇高于未就业被征地农民。这显示出在公平与效率之间，太仓市更重视效率。与城镇居民相比，被征地农民属于弱势群体。与已就业的被征地农民相比，未进入劳动力市场的退休年龄段被征地农民、残疾被征地农民收入较低，属于弱势人群。他们对养老保险和医疗保险的需求更高、更迫切，但他们所享受的养老和医疗保险待遇相对较低。这种现象不利于发挥社会政策的作用，同时也不符合新型城镇化的要求。新型城镇化要求有序推进被征地农民市民化，这里的被征地农民指所有的被征地农民，而不仅指其中的一部分。退休年龄段被征地农民、残疾被征地农民等弱势群体的市民化能力本就较弱，在较低的社会保险待遇下，他们的市民化能力难以发展、市民化意愿难以增强，这不利于被征地农民市民化的实现。
四、完善被征地农民市民化社会政策的前瞻性思考
借鉴太仓市经验，立足中国国情并借鉴国际经验，为加快我国被征地农民社会政策建设，推进新型城镇化，以下几点建议供有关部门参考。
第一，坚持就业优先战略，推动被征地农民就业。党的十九大强调，要实现更高质量和更充分就业，使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会。对被征地农民来说，解决就业问题尤为重要。现阶段，被征地农民就业问题主要聚焦于两点：一是就业的结构性矛盾更加突出。随着供给侧结构性改革的发展，劳动密集型岗位减少，技术型岗位增加，被征地农民因缺乏劳动技能难以达到用人单位的技术要求而就业困难。二是就业质量不高。大量被征地农民尤其是大龄被征地农民难以获得稳定的就业机会，只能以灵活就业形式反复奔走于用人单位与劳动力市场之间，不仅工资水平难以提升而且长此以往不利于自身的可持续发展。太仓市高度重视被征地农民就业问题的解决，将被征地农民纳入城镇就业与再就业体系，通过就业培训、供需对接、就业援助、创业扶持等举措提高被征地农民的人力资本、扩充被征地农民就业岗位、提升被征地农民的就业机会，取得了良好效果。借鉴太仓市经验，各地区应高度重视被征地农民就业工作，通过加大被征地农民就业培训的力度解决就业结构性矛盾，通过城乡一体化的劳动力市场建设和人企对接服务解决就业的摩擦性矛盾，多措并举提高就业质量。
第二，推动被征地农民社会政策定型发展。就全国来说，这是一个比较长远的目标。西方发达国家城镇化建设的经验之一即是将农业转移人口纳入城镇社会政策体系，实现农业转移人口非农化、市民化与城镇化的统一。纵观我国各地区实践，由于被征地农民基本情况、地区财力、城镇化发展模式的不同，在被征地农民社会政策问题上，形成了不同的模式。随着新型城镇化战略的实施，有序推进被征地农民市民化成为政府和被征地农民的共同诉求。以城镇社会政策为方向建构被征地农民社会政策，使被征地农民享受与城镇居民同等的社会福利，成为推动被征地农民市民化的重要举措。在被征地农民市民化社会政策建设中，太仓市构建了城乡社会政策衔接机制，渐进式推进被征地农民社会政策与城镇社会政策并轨。借鉴太仓市经验，各地区可结合自身实际，以城镇社会政策为方向开展被征地农民社会政策建设，实现被征地农民社会政策定型发展。
第三，提升被征地农民市民化社会政策公平性。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，将农民家庭承包经营权分解为承包权和经营权，从而实行所有权、承包权、经营权三权分置并行。农地“三权分置”的提出凸显了土地的财产功能。土地对农民的作用愈加重要，保护农民的土地权益成为增加农民收入、实现农村精准扶贫的重要手段。这就要求我们更加审慎地对待征地问题，提高土地补偿标准，保护被征地农民的合法权益。面对部分地区被征地农民养老保险和医疗保险待遇偏低、公平性不足的缺陷，各地区要统筹考虑，将公平原则贯彻到被征地农民社会政策建设的每一个环节。党的十九大提出，坚持在发展中保障和改善民生，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义。对于新型城镇化来说，被征地农民的社会福利就是短板，尤其是大龄失业被征地农民、退休年龄段被征地农民等是短板中的短板。在具体的制度建设中，各地区应充分考虑不同类型被征地农民的社会需求以及历史贡献的不同，补齐历史欠账，以尽量缩小被征地农民与城镇社会政策差距为目标，发挥社会政策在促进社会公平、推动被征地农民市民化中的作用。
第四，坚持政府对被征地农民社会政策建设的主导。坚持政府在被征地农民社会政策建设中的主导地位是被征地农民社会政策顺利推进的关键。回顾我国被征地农民补偿安置的历史，可以发现，政府缺位是20世纪90年代中后期被征地农民补偿安置问题频发的重要原因。它对被征地农民的可持续生计带来了严重的负面影响，由此引发了大量的集体性事件。此外，纵观我国现阶段被征地农民社会政策的各种模式，不同模式下政府的责任不同，市民化效果也不同。整合模式中政府的责任最重，被征地农民市民化效果最为显著。以太仓市为例，太仓市政府充分发挥其在政策设置、资金扶持、利益协调、宣传倡导等方面的功能，有效推动了被征地农民市民化的发展。仿城模式、基本生活保障模式中政府的责任较低，市民化效果也较差。新农保模式中政府的责任最轻，效果最差。因此，必须坚持政府在被征地农民社会政策建设中的主导地位，督促政府积极履行社会福利责任，以达到加快被征地农民市民化进程的目的。
注釋
①崔宝玉、谢煜：《失地农户养老保障对劳动供给的影响——农村土地的社会保障功能》，《中国人口·资源与环境》2015年第12期。
②欧胜彬、陈利根：《被征地农民社会保障制度创新研究——以南宁市为例》，《学术论坛》2016年第6期。
③⑧李放、崔香芬：《被征地农民养老保障政策问题发生的中国情境》，《中国农业大学学报》（社会科学版）2012年第1期。
④温铁军：《农民社会保障与土地制度改革》，《学习月刊》2006年第10期。
⑤周其仁：《城乡中国》，中信出版集团，2017年，第271—272页。
⑥李迎生：《农村社会保障制度改革：现状与出路》，《中国特色社会主义研究》2013年第4期。
⑦齐睿、李珍贵、王斯亮等：《中国被征地农民安置制度变迁分析》，《中国土地科学》2013年第10期。
⑨郑雄飞：《从“他物权”看“土地换保障”——一个法社会学的分析》，《社会学研究》2009年第3期。
⑩郑功成：《中国社会保障改革与发展战略（总论卷）》，人民出版社，2011年，第79页。
李风：《浙江出台首个省域征地补偿办法 规定被征地农民保障资金未落实的项目不得批准用地》，《国土资源导刊》2009年第11期。
王瑞雪：《土地换保障制度的逻辑困境与出路》，《中国土地科学》2013年第6期。
张志华主编：《太仓年鉴2017》，方志出版社，2017年，第24、161页。
《2016年太仓市国民经济和社会发展统计公报》，中国中小城市网，http：//www.csmcity.com/zlzx/info-6293.html，2017年4月26日。
王竞：《保障与民生——太仓市城乡统筹社会保障体系建设研究》，中国劳动社会保障出版社，2008年，第12页。
汪放主编：《太仓年鉴2007》，古吴轩出版社，2007年，第193页。
汪放主编：《太仓年鉴2008》，古吴轩出版社，2008年，第192页。
数据来源于太仓市人社局。
张志华主编：《太仓年鉴2014》，方志出版社，2014年，第125页。
太仓市在2011年实现城乡低保标准并轨，此前城市低保与农村低保标准尚有一定差距，城市远高于农村。
张志华主编：《太仓年鉴2009》，广陵书社，2009年，第200页。
张志华主编：《太仓年鉴2015》，方志出版社，2015年，第130页。
责任编辑：海 玉
Study on Social Policy Construction of Land Expropriated Peasants in the New-type
Urbanization： Take Taicang City of Jiangsu Province as an Example
Li Yingsheng Liu Jing
Abstract： Promoting the urbanization of the land expropriated peasants is the inherent meaning of the people-oriented new-type urbanization. Affected by the urban-rural dual social policy system， the expropriated peasants are hard to integrate into the urban society and can not enjoy the same social rights as the urban residents. Therefore， the construction of the social policy of urbanization of the expropriated peasants has become the focus of attention for a period of time. In exploration of the multiple regions， since the beginning of the 21st century， Taicang city has achieved good results by promoting the urbanization of the expropriated farmers as the goal， taking the policy of land acquisition and urban integration as the direction and through the way of "land exchange guarantee". At present， this mode has not yet been completely finalized， and its main problem lies in the lack of fairness in the system design of the expropriated farmers. Based on the experience of Taicang city， this paper puts forward a few suggestions for promoting social policy construction for urbanization of the expropriated peasants. we should promote the employment of the expropriated farmers， the stable development of social policy， the improvement of fairness and the primary guidance of government.
Key words： the new-type urbanization； urbanization of the land expropriated peasants； social policy
