理智地看待“治理”

    邱瑞昕

    【摘要】全球治理理论适应了国际政治的发展趋势和要求，并给出了一个构建未来国际秩序的新思路。然而在实际应用中，它仍然存在着很多难以克服的缺陷和难以逾越的鸿沟，“治理”概念的提出和全球治理的实践，并没有改变国际政治中一些本质性的东西。因此一种良好的、趋向善的方向的国际秩序的形成，将会是个漫长和曲折的过程。

    【关键词】没有政府的治理；理论创新；应用缺陷

    20世纪90年代后，方兴未艾的治理和善治理论，是目前西方学术界最有影响的分析框架之一，“治理”研究目前已经成为一门显学，“治理”概念被应用到多个学科中，如宏观经济学领域、私人部门、公共管理领域、国内政治学领域等等。

    在各方学者载欣载喜地用“治理”理论为我们描绘一幅“全新”的政治画卷的时候，俨然将其作为建构未来国际政治经济新秩序的一条康庄大道。然而应该看到，治理理论基本标准是效益——处理争端、解决问题和协调利益的效益。从这个标准看，全球治理当然对各方都是有利的。但可惜的是，全球治理设计的国际社会“天下太平”太过理想化；同时，从治理理论的内在逻辑和国际社会的治理实践来看，我们如今所处的和今后可能将处的社会，并不是治理理论所勾画的那种“治理社会”。“治理”概念的提出和全球治理的实践，并没有改变国际政治中一些本质性的东西，赋予它“革命性变革”的评价，未免失之天真。

    一、难以消弭的主权国家

    恩斯特-奥托·切姆佩在他的结论中肯定地写道：“工业化社会间的冲突理应理解为高度复杂的治理体系。若仍然将它们理解为军事冲突并归类于安全领域，这意味着我们还在陈腐过时的世界模式，将世界视为由国家构成的世界，并且还会陷入现实主义理论设计的理论圈套之中。”他还认为以前由国家构成的世界应该被现在世界性的社会取代，“社会制度可以填补国家间的空隙”，应该“让社会参与到外交政策中去，社会联系应该提倡，可能还要制度化。”

    这反映了治理理论的一个中心假设“国家无能论”——全球化过程必然消蚀国家和政府的作用。的确，“由于地方性的和国际的谈判越来越多，各国为了和外部强加的模式相一致，都面临着转变国内规则和制度的需求。”但是，从最近30年中国家内部所发生的很多变化来看，很多变化都具有“国内的”性质和国内的根源，它们与相互依存和一体化的状况并没有多大的关系。各国政府尤其是经合组织国家的政府政策在向保守主义方向转变，主要不是全球化的结果，而是国家内部政治压力和政治家竞选策略的产物。在国际关系领域，迄今为止，治理首先是各国之间尤其是大国之间的妥协的产物，各种国际组织在全球治理中的行为，无一不与大国的利益相关。因此，“国家万能”的神话虽然破灭了，但排斥国家参与的治理更会引起更多的严重后果。

    而反观其它的国际行为体：跨国公司的特点、它们的战略设计和政治影响，都取决于大国间力量关系的配置、以及由此造成的体制结构，它并没有管理公共事务的使命，盈利是它们的首要目的，因而不可能是全球治理结构的重要部分；非政府组织的政治活动范围有限，它只属于部门的性质而不具有国际性，同时非政府组织协助下的一系列人道主义事业，具有分散零碎的特点，它代替不了纲领性的发展战略；至于政府间组织，虽然它已经成为国际政治结构的一部分，但性质上它是从属于国家的，它的职能、纲领、原则、目标、意识形态取向，都是由各国政府来规定的。显然，全球治理并不能改变国际政治具有的大国政治和强权政治的实质。政治、国际政治本身所固有的矛盾，并不是通过治理能得到解决的。

    二、难以掩饰的西方观念

    对于“全球治理”学说与新自由主义基本理念之间一度存在着的特殊关联， 玛丽- 克劳德·斯莫茨一针见血地指出：“既然不存在中央组织和全球性的参照系统， 市场便成为当今世界上唯一起作用并影响一切相互作用的社会子系统的调节者， 而‘全球治理很可能不过是一件理想主义、举世归心的外衣， 下面隐藏着最狡诈的经济自由主义。”

    治理，的确意味着权力在某种程度上由政府向其他主体转移，的确意味着人民参与的极端重要性。但是，这并不能得出治理理论所坚持的那个观点：扩大民主是实现治理目标的先决条件。一切有效的政府，无论立足于民主还是独裁，都必须通过强制执行某种社会纪律措施，因为成功的发展必须以民众高度接受发展目标为前提条件的。如果说不改变现有的政治体制、不实行西方式的民主政治就意味着缺乏治理的条件，即使不说是对第三世界国家的一种政治上的阴谋，也是一种文化上的偏见。

    三、难以言说的痛：治理失败

    全球治理机制自身本身存在着许多不足，如管理的不足、合理性的不足、协调性的不足、服从性的不足和民主的不足等，这就造成了治理失败。所以，全球治理的现状还极不理想，正如托尼·麦克格鲁所指出那样：“该体系核心存在着一个致命的缺陷，即缺乏民主的信任。因为，从总体上说，这个世界共同体存在着高度的非代表性，以及权力、影响、机会与资源的极度不平等，这一体系也许最好称作扭曲的全球治理。”

    治理，无论是“有效的治理”（世界银行）还是“全球治理”（全球治理委员会），在很多领域和第三世界国家几乎没有任何基础，因而并没有发挥出其理论构建时预想的基本功能。一方面，在相当多的不发达国家里，其经济基础、基本设施、政府管理和行政手段、政治结构和稳定等等都是不合格的，甚至根本不存在，这种状况在战后的重建中（如科索沃）尤其严重。另一方面，区域性的和全球性的治理机制、调节机制先天不足、后天无效。全球化侵蚀了国家的边界，削弱了国家的一些传统的能力，但是，在国家主权被弱化的同时，有效的国际制度规则并没有被及时地创制出来，而那些现有的国际制度如联合国、区域性合作机构等在集体安全、维护和平、促进经济社会发展上不能承担起应有的责任。迄今为止，治理似乎对政治问题的处理还沾不上边，对贫困和边缘化等紧迫问题的解决还无能为力，像国际货币基金组织和世界银行这样的国际组织，自70年代初布雷顿森林体系解体以来一直未能阻止一系列的金融财政危机。从其自己规定的目标上来衡量，迄今为止的全球治理基本上是失败的。