对取消公文上行文“签发人”格式要素的利弊分析
范铮
摘 要：文章对田煜关于公文上行文标注签发人的历史演变、必要性和弊端进行商榷，提出公文标注签发人的历史应追溯到1950年政务院秘书厅发布的《公文处理暂行办法（草案）》，探讨上行文标注签发人有引起上级关注、避免签发程序错误、避免公文格式单调等方面作用，不宜取消这一格式要素。
关键词：公文格式；签发人；上行文
《档案管理》2018年第5期刊发了田煜的文章《对取消公文上行文“签发人”要素的可行性研究》，关于公文上行文签发人格式要素是否有必要取消，笔者提出几点拙见与田煜商榷，并欢迎公文学界同仁指正。
1 关于公文标注签发人的历史演变
田煜认为国务院办公厅1981年发布的《国家行政机关公文处理暂行办法》中规定的公文格式要素并未包括“签发人”，1987年发布的《国家行政机关公文处理办法》第8条规定：“公文一般由标题、发文字号、签发人等部分组成。……上报国务院的公文，应注明签发人。”因此得出了“在公文上行文标注签发人不是从来就有”“签发人从无到有”的结论。据笔者考证，中华人民共和国成立后，党政机关公文处理办法经历了九次历史演变。1950年12月30日政务院秘书厅发布《公文处理暂行办法（草案）》；1951年9月2日政务院秘书厅发布《公文处理暂行办法》；1981年2月27日国务院办公厅颁发《国家行政机关公文处理暂行办法》；1987年2月18日国务院办公厅发布《国家行政机关公文处理办法》；1989年4月25日中共中央办公厅印发《中国共产党各级领导机关文件处理条例（试行）》；1993年 11月 21日国务院办公厅对《国家行政机关公文处理办法》进行了修订；1996年5月3日中共中央办公厅印发《中国共产党机关公文处理条例》；2000年8月20日国务院重新发布《国家行政机关公文处理办法》；2012年4月6日中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《党政机关公文处理工作条例》。《党政机关公文处理工作条例》为现行有效的党政机关公文处理工作法规。追根溯源，中华人民共和国成立后我国首个公文处理办法应从1950年政务院秘书厅发布的《公文处理暂行办法（草案）》算起，而该办法和1951年政务院发布的《公文处理暂行办法》都将“签报”作为公文文种之一。该文种规定“签报：为报告的另一种形式。为简便迅速地处理某些重要事项，由首长亲笔书写，直接送上级首长批答，不必经过普通公文手续，只签名不用机关印信”。这应该作为中华人民共和国成立以来上行文标注签发人的源头。因此，田煜同志认为“在公文上行文标注签发人不是从来就有”“签发人从无到有”的结论是片面的。
田煜认为1987年发布的《国家行政机关公文处理办法》“将‘签发人作为公文的一个要素予以规定，但仅限于上报国务院的公文”更是有失偏颇。1987年《国家行政机关公文处理办法》发布后，各省贯彻该办法，纷纷出台了实施细则。如，《广东省〈国家行政机关公文处理办法〉实施细则》第三章第九条第三款规定：“向上级机关请示或报告，应注明签发人。” [1]《吉林省国家行政机关公文处理实施細则》第三章第八条第三款规定：“省政府上报国务院的公文，省政府各委办厅局、各直属机构和各市、州政府、行署上报省政府的公文，应在文头右下方、标题右上方印上签发人的姓名。”[2]由此可见，上行文需注明签发人这一规定不仅仅限于上报国务院的公文。在官方文件中明确规定上行文中标注“签发人”应从1987年发布的《国家行政机关公文处理办法》算起，而不是田煜同志认为的以2000年发布的《国家行政机关公文处理办法》为首次。
2 上行文标注“签发人”的必要性分析
田煜认为，标注“签发人”“从一个侧面反映了一些上级单位对下级单位上报公文质量不认可，并通过增加‘签发人的方式，在一定程度上提高了上报公文的质量，并将此种公文格式作为上行文的必备格式固化下来”。他将标注签发人视为提高上报公文质量的措施，其后又阐述“其作用也不是为了公文的生效或作为进入下一个制发流程的前提，而是重视公文上行文的一个标志”。将标注签发人的主要意图归结为体现对上行文的重视。事实上，公文的签发与公文格式要素中标注签发人是两个概念。“‘签发是公文拟制过程中的一个必备程序。所有公文应当经本机关负责人审批签发，不论是上行文、下行文还是平行文，也不管是什么文种，任何公文都必须履行‘签发的相关程序和手续。‘签发是领导人行使职权的一种行为，是公文处理的一个过程和必备环节。公文一经领导人‘签发，就意味着该公文已经产生法定效力。”[3]公文的签发有规定的程序，上行文一般由主要负责人签发，平行文和下行文一般由分管负责同志签发，即使规定上行文不必标注签发人，其由主要负责人签发的程序不能变。笔者认为，上行文标注签发人主要有以下作用：
其一，标注签发人主要用于区别上行文与下行文、平行文。如收到一份公文在版头部分标注有签发人，该文必定是上行文，是下级的请示、报告或意见等，标注签发人以示庄重并引起上级的关注。反之，版头部分未标注签发人的公文，一定不是上行文，只能是平行文或下行文。
其二，标注签发人可以固化上行文由主要负责人签发这一程序，避免出现上行文仅由分管负责人签发就正式行文的错误。
其三，避免公文格式的单调性。当然，如果统一成一种格式，不论上行文、平行文、下行文都不标注签发人，学界可做探讨，但在实际应用中与现行的《党政机关公文处理工作条例》相悖，属于错误应用。以这种方式简而化之，公文格式未免太过单调。
3 上行文标注签发人的弊端分析
田煜认为弊端之一是“增加领导人办文负担，影响办文效率”。事实上，上行文由主要负责人签发是《党政机关公文处理工作条例》赋予“一把手”的权力，也是“一把手”应尽的义务，这是上行文必须履行的签发程序。标注签发人是公文排版人员的工作，在“一把手”签发后将“签发人”三个字及签发人的姓名标注在公文上，可以说仅是增加了排版人员的负担，与增加领导人办文负担没有任何关系。田煜同志认为的增加负担指的是上行文需要由主要负责人签发这一程序对“一把手”来说增加了负担，与标不标注签发人格式要素没有关系。在如今转变作风，大力消减“文山会海”的形势下，制发公文数量大幅减少，加之信息化办公系统的大量应用，上行文由主要负责人签发往往在网上就能实现，因“一把手”出差、外出学习等影响办文效率的情形大大降低。
田煜认为弊端之二是“导致领导工作分工、公文处理权限、公文格式相互冲突”。他认为：“公文处理实践中，往往会出现以下情况：一是公文底稿签发栏中的签发人是由分管该项工作的副职领导签发，公文上标注的签发人却是单位主要负责人，公文底稿与上行文上标注的签发人姓名不一致，从而造成公文制发程序有悖于条例规定，甚至影响公文的合法性；二是公文底稿和正文的签发人都为单位一把手，但公文涉及事项为其他副职领导人分管，不是单位一把手亲自分管，这样必然导致单位领导工作分工与公文处理权限不一致；三是公文底稿和正文均为分管副职领导人，与上行文标注的签发人必须为单位一把手的要求相悖，不符合上行文公文格式要求。”《党政机关公文处理工作条例》第九条第六款规定：“上行文应当标注签发人姓名。”第二十二条规定：“公文应当经本机关负责人审批签发。重要公文和上行文由机关主要负责人签发。”第一、第三种情形都违反了《党政机关公文处理工作条例》规定的签发程序。上行文的签发应由分管副职首先会签，然后由“一把手”签发，在公文底稿签批笺上需要由两位领导分别签署意见并署名，印制好的公文标注签发人和“一把手”署名。在单位中“一把手”主持全面工作，对全部工作负总责，第二种情形公文底稿和正文的签发人都为单位“一把手”，正是体现了在单位中“一把手”要对所有工作负责，不存在因上行文由“一把手”签发而导致单位领导工作分工与公文处理权限不一致的情形。
田煜认为弊端之三是“上行文标注签发人与特殊文种存在冲突”。他认为，“令”作为下行文，“议案”作为平行文，标注签发人与“《条例》规定的仅在上行文标注签发人的要求不一致”。《党政机关公文处理工作条例》规定“上行文应当标注签发人姓名”，并不是田煜同志认为的“仅在上行文标注签发人”。“应当”意味着作为上行文就应该标注签发人，这一规定没有把平行文、下行文允许标注签发人绝对排除在外，为“令”和“议案”两个文种可以标注签发人留下了空间。“令”和“议案”作为特殊文种，由特定的机关制发，有特殊的公文格式，在落款处标注签发人，使用签发人签名章可看作一般标注签发人公文（请示、报告、意见）与特殊公文格式的关系，而不应作为格式上的冲突。
笔者认为，如果非要找出上行文标注签发人的弊端，仅仅在于增加了一种公文格式要素，需要文秘人员熟练掌握，如果掌握不当，就会出现违反《党政机关公文处理工作条例》的问题。
4 结语
综上所述，从公文上行文标注签发人的历史演变、必要性和弊端来看，标注签发人可以区分上行文与下行文、平行文，以引起上级机关的关注；可以固化上行文由主要负责人签发这一程序，避免签发程序错误；可以避免公文格式的单调性。上行文标注签发人是必要的，不应取消。但作为文秘工作者需要熟练掌握有关规定，以免使用不当，出现错误。
参考文献：
[1]法律圖书馆，新法规速递，http：//www.law-lib.com/law/law_view.asp？id=19651.
[2]中顾法律网，法律法规，http：//www.9ask.cn/fagui/198805/276781_1.html.
[3]苏武荣.正确认识公文的“签发”与“签发人”[J].应用写作，2016（12）：17.
（作者单位：沧州师范学院文学院 来稿日期：2019-02-03）
