职业取向与双元机制：德国应用技术大学质量保障体系研究
倪可+唐湘宁
【摘 要】德国应用技术大学质量保障体系是由政府、社会以及高校三个主体构成，职业性与双元机制是保障体系的核心。保障体系坚持以工作岗位需要来确定人才培养目标;从理论与实践两个层面建立“双元质量保障机制”;“宽进严出”制度以及“双师型”教师群体保障了本科职业教育的应用性;内外结合的评估体系，使教育质量得到持续改善。质量保障体系使德国本科职业教育的职业性与应用性得到了制度保障，统一化的机制使教育质量更具可比性，从而构造了德国较为独特的本科职业教育体系，提升了德国职业技术人才的竞争力。
【关键词】应用技术大学;质量保障体系;双元制;本科职业教育
【中图分类号】G719.1 【文献标识码】A 【文章编号】1001-8794（2016）02-0090-05
【收稿日期】2015-10-08
【作者简介】倪可（1977—），男，江苏徐州人，南京邮电大学讲师，吴江职业技术学院学生处处长，研究方向为职业教育管理与政策;唐湘宁（1974—），女，湖南汉寿人，副教授，研究方向为高等教育管理与课程。 2014年5月，国务院出台的《关于加快发展现代职业教育的决定》指出，要“引导一批普通本科高等学校向应用技术类型高等学校转型，重点举办本科职业教育”。本科职业教育并不仅仅是高等职业教育从专科向本科升级，也不仅仅是本科教育增加职业教育内容，而是培养本科层次应用性工程技术人员的一种教育类型。我国本科职业教育才刚刚起步，而在德国以应用技术大学和公共管理学院为代表的职业性本科院校占高校总数的50%以上，“截至2013年底，……应用技术大学注册在校生共82.8万人，约占德国高校在校生总数的1/3。”[1]大规模、高质量的本科职业教育成为战后德国经济社会振兴的重要动力，特别是在教育质量保障方面对我国本科职业教育的发展具有很强的借鉴意义。
一、德国应用技术大学的兴起与质量保障体系建构的背景 （一）德国应用技术大学的兴起
“二战”后，为了快速恢复经济社会秩序，德国高等教育开始了“非纳粹化”过程，主要是恢复魏玛时代的高等教育体系，但是当时的大学基本是追求纯研究和纯学术的非职业性大学，不能满足社会多样化的需求。因此，德国开始了两种路径的高等教育改革：
第一种路径是将学术性的综合大学、工业大学、专门学院以及非学术性的艺术类、经管类等不同类型的高等学校进行合并，根据学生需要设置多层次、多样化的专业课程。至1974年，德国共建立了11所综合性高等学校，然而，综合性大学由于过于统一而无法适应社会大众化和多样化的需求，因此，1980年，综合性大学改革基本失败，多数综合性大学又回归传统。
第二种路径就是大力发展高等职业教育。1967年，巴登—符腾堡、北莱茵—威斯特法伦以及柏林等州最早出现了以培养工程技术人员为主的技术大学，次年，《联邦共和国各州高等学校协定》决定以原有的工程师学校为基础，合并其他高等职业院校，组建应用技术大学（FH）。之后的两年中，应用技术大学的数量就增加到130多所，占联邦德国高校总数的一半。[2]同时，各州也先后出台了各有特色的《应用技术大学法》，使这种新型的大学办学规格、招生条件、培养制度等有了法律层面的保障。1985年，《德国高等教育法》正式确认了本科职业教育在德国高等教育中的正统地位。可以说，应用技术大学的成立是德国本科职业技术教育的发轫。
（二）德国应用技术大学质量保障体系建构的背景
尽管应用技术大学的产生顺应了德国经济社会发展的需要，但是，创办伊始，这类大学的人才培养质量与办学特色并未得到社会认可。其原因主要集中在以下几个方面：
首先，是办学目标定位不明确。由于在应用技术大学产生之前，德国并没有高等职业教育，也没有成功的经验可以借鉴，因此，即使在1976年《德国高等教育总纲法》正式明确应用技术大学归属于德国高等教育体系，但是，在法律层面并没有澄清其本质属性，也未理清其在高等教育体系中所处的层次，应用技术大学的办学目标定位是在探索中逐步清晰的。
其次，是办学起点低，办学条件较差。应用技术大学“脱胎”于工程师学校与高级专业学校，原本不属于高等教育体系，在办学的经验与能力、办学的软硬条件、文化底蕴等诸多方面都不可和传统大学同日而语，因此，生源吸引力以及资源吸附力都很弱，在高等教育文化底蕴深厚的德国当然就不会被社会关注。
其三，是专业面过于狭窄，专业设置过于陈旧。德国在60年代就成为世界第三大经济体，经济结构日趋复杂，产业结构和产业链也日益完善，出现了大量的新兴产业，计算机、卫生护理、设计、通讯传媒等新学科，而新专业与新技能的人才奇缺，而孕育应用技术大学的母体学校基本集中于工程、经济和社会事业等传统领域，缺乏新兴、交叉和边缘学科专业;同时，最初应用技术大学学制普遍在2—3年，时间过短导致了学生理论知识与实践能力、可持续发展能力普遍不高。
其四，是“双师型”教师比较少，实践教学比较薄弱。职业教育的灵魂就是职业性，只有通过校企合作才能使职业教育真正深入到工作过程，因此，充足的“双师型”教师以及深入的校企合作是发展职业教育的重要途径。但是，应用技术大学的教师大多缺乏实践经验，无法提升实践教学的效果;再者，由于缺乏相应的职业教育法律法规体系和有力的政策保障，加上当时德国企业参与校企合作的比例低、稳定性差，也不愿意接收学生实习。
其五，是质量标准不统一，评价体系不完善。应用技术大学是一种崭新的高等教育形式，不但没有统一的质量评估标准，更没有完善的或者被公众较为认可的质量评价机构与体系，因此，既没有可供参照性的质量标准，又没有合适的质量评估机构，造成校际之间的人才质量难以“通约”，是应用技术大学的质量话语完全进入非主体性状态。
基于应用技术大学发展的具体状况，80年代，德国政府开始从提升办学水平和教育质量入手建立应用技术大学的质量保障体系，1981年，德国科学评议会将应用技术大学定性为“和其他大学是不同类型但是等值”的高等学校，这一定性实质是对应用技术大学的办学定位进行明确化，由此，应用技术大学的学制与其他高等学校一样统一为4年，并规定至少有两个学期的实践技能训练。1997年，德国开始实施“职业教育改革计划”，要求应用技术大学实现学生跨校选课、校际学分互认等，将人才培养从单项技能传授向综合能力发展转变。为推进国际化进程，1998年，德国第四次修订《高等教育总纲法》，设立了国际承认的毕业文凭;开始实施为期3年的全国性质量保障计划，开始对大学进行教学质量、科研成果等多方面的考核与评估，并以此作为对大学拨款的主要依据;实行累积学分制，将本科职业教育向终身教育延伸。同年，德国开始实施专业认证制度来评估专业与市场相关度，以此确保课程的最低质量标准。随着《博洛尼亚进程》的推进，1999年，德国将二级学位制变革为三级学位制，推进双语教学和国际化课程，并将应用技术大学的英文名称统一为“university of applied science”。2002年，“德国各州文教部长联席会”建立了一套各州通用的教育质量标准;2006年又制定了“教育质量监管综合战略”;2007年，各州开始实施“优秀教学质量攻势”;2008年，与德国科学促进者协会共同开展“优秀教学竞赛”，并给予1 000万欧元的经费支持。[3]2010年，联邦政府与州政府签订《教学质量协定》，共同支持本科职业教育教学条件与教学质量的提升。通过系列化的渐进式改革，德国的本科职业教育的质量保障机制逐步完善，质量也得到了提高。
二、应用技术大学质量保障体系的组织架构与核心举措 （一）质量保障体系的组织架构
德国高等职业教育质量的控制有赖于强有力的质量保障制度，这种保障制度主要由政府和社会组成的外部监督体系与学校自身的内部监督体系构成。
政府监督是德国高等教育质量管理的主要力量，但“并不是一元化或集权性力量，而是联邦政府与州政府之间、各州政府之间、州政府与高校和专业机构之间建立了多种形式的责任分担、协作与沟通机制。”[4]如联邦政府主要通过法律制定来强化对高等教育质量管理的“顶层设计”，而州政府在联邦法律框架下厘定高等教育质量管理的具体行为准则，形成地方性法规政策，特别是加强对高校章程与教学活动等进行监督，并行使任命校长和教授的权力。两级政府聘任教育专家、教育行政人员以及企业人员等联合设立了“教育质量考评委员会”，通过制定教学质量评估体系以及定期的评估活动来调控高校课程体系与专业设置，以此保证教育质量。同时，州政府通过专门设立的“大学联络员”制度来实现与高校之间的信息沟通、利益协调以及质量监管，学校的专业设置与学制变动都必须经过州政府的审批，特别是对新专业的资源基础以及专业与本州高等教育规划的一致性等要求严格。
社会参与本科职业教育质量监督主要是通过“专业认证制度”实现的。“认证委员会”是全国专业认证协作组织，其中包括联邦和州政府机构、认证机构、高校、行业及学生的代表和国际专家等17名成员，主要负责审批和监管认证机构、制定专业认证标准等，其日常经费由“各州文教部长联席会议”拨付，同时，“德国大学校长会议”对“认证委员会”也产生深刻影响。德国的《职业教育法》规定，每个行业协会都有一个职业教育委员会，而几乎每个职业教育委员会都有一个相对独立的非营利性的专业认证机构，但是，要受到“认证委员会”的监督和约束，高校对认证机构的选择完全是市场化的自由选择。
应用科技大学内部实行二级质量管理机制。在质量规划方面，校、系两级质量保障机构负责制定学校和系的使命、中长期质量发展计划，以及一系列支撑应用能力培养的质量保障政策，以此作为职业性本科建设的基本依据。在质量监控方面，学校及其职能部门主要负责目标管理，包括质量目标与使命、师资招聘与晋升、专业设置与课程、资源分配与监控、学生入学与毕业等，其职能主要是计划、管理、协调和监督等;系、所主要负责过程管理，主要是执行学校的各种质量政策，组织和协调系、所内、外部的教学、科研和产学合作等工作，尤其对学科、专业和课程的质量建设负有直接的责任。
（二）质量保障体系的核心举措
以应用技术大学为代表，德国紧紧围绕职业性这一核心价值取向，通过双元保障机制采取多元化的措施来保障本科职业教育质量。
1.以工作岗位需要来确定人才培养目标
“各州文教部长联席会议”认为，应用技术大学属于特别类型的、提供专门性教育的高等学校，需要更加强调对学生实践性的培训，并将其本科教育的培养目标确定为：以就业需求为导向、面向行业或职业群而非某一技术岗位，重点培养专业性强、侧重实际应用的、具有开发创新、组织协调能力的高级技艺型人才，即所谓的“现场工程师”、“特许工程师、”“应用工程师”等。因此，应用技术大学基本布局在大型企业集中或产业发达区域，在专业设置上紧密联系企业或行业需求，以大中型企业的技术骨干或中小企业的管理者和技术骨干为岗位目标。如海德堡应用技术大学与SAP、IBM、西门子、奥迪、奔驰等大型企业建立了合作关系;不伦瑞克·沃芬比特尔应用科技大学根据大众公司的人才需求，重点培养汽车行业的工程师;奥登堡、东弗里斯兰、威廉港应用科技大学以航海和造船等专业作为人才培养的重点;霍夫应用技术大学重点发展机械制造专业，就是因为学校位于德国的机械制造、电气和玩具工业集中地——巴伐利亚州，主要为西门子、克维莱等大公司培养人才。[5]由于应用科技大学坚持就业市场为导向的人才培养模式，使得人才培养目标逐渐朝着“精英化职业教育”方向发展。
2.从理论与实践两个层面建立“双元质量保障机制”
“双元制”是德国职业教育的精髓，也是应用科技大学质量保证的核心机制。“双元制”质量保障机制主要是优化配置学校和企业的资源优势，从理论与实践两个层面来培养高素质的应用型、职业型人才。
“双元质量保障机制”主要从六个方面来建构：首先，坚持学校和企业教学主体的“双元”性，即学校以专业教育为主，企业以职业技能培训为主，校企联合实施教学和培训。其次，坚持两级政府教学管理的“双元”性，即州政府主要管理学校教育，联邦政府主要管理企业培训，学校和企业都在不同的法律框架内进行教学和培训活动。其三，坚持理论与实践教学形式的“双元”性，根据职业性人才能力的构成，将教学分为理论与实践教学两种形式，在四年学制中，其中至少有两个学期在企业参加实践教学，并且实践教学时数占总学时数的一半。其四，坚持学历和技能教学标准的“双元”性，即学校的专业教育要坚持学历和学位的标准，而企业的技能培训要根据行业组织制定的职业技能标准进行，学生在专业考试和技能测试合格之后才能取得相应的学历学位证书以及职业资格证书。其五，坚持国家和企业共同承担教育经费的“双元”性，联邦政府和州政府通过绩效拨款等方式承担学校专业教育的经费，企业按照人才需求量来承担技能培训的经费。其六，坚持师生身份的“双元”性，即学校的教师应该具有“专业教师”和“技能教师”的双重资格，而学生应该具有在校学生和企业学徒的双重身份。
德国应用技术大学的“双元制”质量保障机制确保了本科职业教育的职业特征。首先，确保了专业和课程设置能随社会需求不断调整，促进了高新技术职业群的不断涌现，如亚琛应用科技大学的能源和环境保护、核能技术、太空飞行技术、生物医学等专业都涉及新的生产领域，体现了现代科技的交叉和融合。[6]其次，“双元制”保证了教学与生产实践的紧密结合。如“双元制”规定学校和系都必须设立实习生管理机构，第三学期的时候学生就必须参与实习，以加深对基础理论知识的理解，掌握本专业基础工程技能，了解企业生产和管理过程;第七或第八学期开始第二个实践学期的教学，学生要担当准工程师的角色，企业和学校共同指导完成一定的工程设计或开发项目，实习企业要在实践学期结束时对学生的实习报告和答辩进行评价。其三，“双元制”通过项目教学强化了学生的能力训练，每一个项目都由收集信息、制订计划、决策、实施、检查、评价和反馈等六个环节组成，每一个环节都有明确的教学培训目标，学生在企业需完成13—20个项目的实训任务，项目教学通过让学生在对企业实际问题的解决过程中提升相应的技能。
3.建立“宽进严出”制度以及打造“双师型”教师群体来保障本科职业教育的应用性
应用科技大学的“宽进严出”制度主要是以能力导向为核心。入学门槛要比综合大学低，具有相当于高中学历水平且有实践经历者、有两年职业教育经历的专业高中学生、未接受过职业教育但入学前接受过相同专业训练三个月以上的文理高中学生均可直接申请入学，可见，应用技术大学的入学条件很宽松。但是，学生必须通过中间考试、毕业考试、师傅考试和进修考试，并完成与企业实际任务紧密相关的毕业设计（论文）方可毕业。“每门课程只有一次补考机会，特殊情况才可以向学术委员会申请二次补考（形式只能是口试），但二次补考的最高成绩只能是4分，（1分最高，5分最低），一门课程考试不通过，学生就无法毕业，必须退学。如果专业主干课有一门没通过，学生在任何一所高校里都将无法继续相应专业的学习，只能换专业。课程学习中，缺课率超过25%的课程也需要重修。”[7]
德国应用科技大学在招聘教授的时候要求教师必须兼具教师和工程师的双重素质，基本条件是：博士学位或相关成果证明、教师培训经历、5年的工作经验（其中至少3年从事大学之外的实际工作）。由此可见，应用科技大学的教授具有很强的实践能力，并与企业、社会有着广泛的联系。教授的评聘程序相当复杂，必须具有博士学位并经过助手、教授备选资格和跨校竞聘教授等环节，学校领导审核通过系主任提出的教授设岗申请后，成立招聘小组，并由人事部门审查院系提出的招聘方案，招聘公告发布至少一个月后由人事部门审查应聘人员，之后再由招聘小组聘请包括外校教授人员在内的同行参与评估，确定应聘候选人后，应聘者必须在学校内进行试讲，并做学术报告，包括学生在内都有权参与对应聘者的评价，最终经校委员会讨论，校长面谈并由政府任命。应用科技大学的教授基本以教学为主，周课时为18学时，以应用研究为主的教授，可以减免一定的教学课时数，同时每个教授一般四年享受一次为期6个月的科研假，到对口企业从事实际工作，更新和充实实践知识。
4.建立内外结合的评估体系，实现教育质量的持续改善
为了优化和改进教学质量、促进科研水平以及提升应用技术大学的综合竞争力，1994年，在州政府的要求下，所有应用技术大学都建立了内部评估制度，主要是学生对课堂教学、学术研究、行政管理以及其他辅助性工作的评价。本世纪初，在博洛尼亚进程推动下，德国开始实施高等教育认证评估制度，并在学制、机构设置、绩效拨款、教学评估、专业认证和新学位课程认证等方面形成了外部质量保障的基本框架。受此影响，应用科技大学的内部评估朝着内外结合的方面转变，并形成了以绩效为导向，以自评为重心的保障机制。
根据德国的高校质量评估体系，应用技术大学每1—2年都要进行自评，每5年接受1次州政府的评估。如果高校内部自评或者州政府评估不达标就会责成系或学科会进行改进，还可能会减少不达标部门的经费。内部评估和外部评估在评估内容以及环节上基本相同，这种内外结合的评估制度具有以下几个特点：在评估目标设定上，主要是为了提高资源的利用效率和有效性、规范政府对高校管控行为、强化高校自主管理、自我负责和竞争的能力、完善内外部的绩效拨款机制等。评估是在严格的法律与体制框架下进行的，评估有几条“红线”不能动，包括宪法赋予的大学学术自主权、大学经费的财政供给、大学必须在法律和国家的控制之下活动、教授终身制、大学教学和研究的国际化、大学必须坚持绩效取向等。在评估程序上，学校内部评价主要包括教学、研究和管理等方面，自评报告由教授、科技人员和学生共同完成，不公开，以鼓励所有的事实和数据得到坦诚交流;外部评价必须坚持在同行评议，成立评议委员会，工作内容主要是研究各系的内部评价报告，考察教学、科研和管理，同学生和教职工会谈等，最后形成报告，提出建议。评估结束后，校、系领导共同决定必要的改进步骤，以促进教学质量的提高。[8]
三、德国应用科技大学质量保障体系的成效 经过近30年的建设，德国应用科技大学以培养职业技术型人才为目标，以双元制为手段，以实践为基础，以评估为重点的质量保障体系已经基本完善，并且取得很好的成效。
（一）独特的本科职业教育体系，提升了德国职业技术人才的竞争力
60年代末，职业教育才开始进入德国的高等教育体系。70年代前后，很多培养工程师的中等专业学校升格为专科层次的高等应用专业学院，80年代后期，高等应用专业学院又升格为本科层次的应用科技大学（FH），学制也由3年升为4年。应用技术大学和70年代兴建的专科层次的职业学院（BA）一起构成了德国高等职业技术教育的基本体系。这一体系中，应用技术大学本科和硕士层次的职业教育是主流，是世界职业教育体系的首创，也是全球最高规格、质量最好的职业教育体系。由于体系的完善以及人才培养质量的提高，应用型技术大学的生源吸引力不断增强，规模发展速度较快，机构总数已经占据德国高等教育的半壁江山，为德国战后经济的持续发展做出了重要贡献。
（二）职业教育的职业性与应用性得到了制度保障
德国应用技术大学的质量保障体系通过“双元制”避免了职业教育与传统大学教育的“同质化”取向，突出体现在对职业的“职业性”与“技术性”的保障上。“双元制”促使企业通过财力、人力以及心力投入等方式参与职业教育，并成为职业教育的主体之一，这就保证了应用技术大学专业设置的应用性。“在应用科技大学注册的学生有37.7%在法律、经济、社会科学领域，有48.3%的学生在工程科学领域，两者注册的学生占应用科技大学在校生总数的86%。而普通大学只有36.2%的在校生在法律、经济、社会科学领域注册，只有13.7%的在校生在工程科学领域注册，两者的注册学生仅占大学在校生总数的40%。[9]
由于质量保障体系对学校与企业的分工与合作机制做出了制度化的设计，“在联邦政府先后颁布的《联邦职业培训法》《联邦职业培训促进法》等10多项法律法规中，对于职业教育348个职业种类的培养目标、教学计划、教学内容、考试要求，校、企分工协作方式、内容和时间等都有了明确的规定”;[10]加上毕业生必须以双证面向市场，因此，企业和学校都非常重视实践教学，应用技术大学的实践教学时数不低于总学时数的30%。德国政府还通过培训补助与税收优惠等政策鼓励企业投身职业教育，不但成为实践教学经费的主要提供者，还是实践教学的指导者、评价者与毕业生的接收者;同时，应用技术大学对教师任职前和学生入学前实践经历的要求也使职业教育质量得到了基础性保障。因此，政府、企业和学校真正形成了内在合作的有效机制，保证了职业教育的职业性与应用性。
（三）统一化机制的形成使德国职业性本科教育质量更具可比性
德国应用技术大学质量保障体系将二级学位制转向三级学位制，使本科职业教育与国际高等教育接轨，促进了德国应用技术大学的国际化程度，至2010年，应用技术大学已在101个国家与大约4 100所高校建立了合作关系，有2/3的学校提供了国际性的课程。应用技术大学质量保障体系制定了各州职业教育的质量标准，如政府出台《职业培训条例》规定了职业考试的最低标准，实践技能考试需要14个小时，专业知识考试不低于5个小时，实现了本科职业教育与传统本科教育的可比性与等价性。内外结合的高等教育评估认证制度，特别是行业协会组织考试、工商联合会颁发证书的做法使应用技术大学的质量评估体系实现了学校、政府与社会共同参与，持续改进;在政府对学校的评估过程中，专家通过现场考察评估学校的自评报告，并与学校和系协商改进，实现了应用科技大学质量保障的公平与持续完善，真正达到质量保障的目的。
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（编辑/赵晓东）
