大湄公河次区域合作机制“碎片化”问题研究

    赵祺 徐罗卿

    [摘要]随着大湄公河次区域合作机制的增多，该区域合作机制出现“碎片化”问题。分析表明大湄公河次区域合作机制“碎片化”表现为：合作机制的多元化、合作机制间的重叠以及各种合作机制间相互竞争的关系。“碎片化”问题的原因是权力竞争、利益分化和认同缺失。为了推进“一带一路”建设和打造周边命运共体，我国应以共同利益为基础、以公共产品为切入点和以制度建设为核心路径，谨慎应对和处理该区域机制“碎片化”问题。

    [关键词]大湄公河次区域;合作机制;碎片化

    [中图分类号]D815.5? [文献标识码]A ? [文章编号]1009—0274（2019）04—0064—05

    从地缘政治的视角来看，加强与湄公河次区域国家的合作对维护周边地区稳定、推进“一带一路”倡议建设，打造“中国—东盟”命运共同体具有重要的现实意义。自1992年，在亚洲开发银行的倡议下，中、柬、老、缅、泰、越六国共同参与大湄公河次区域经济合作以来，一系列合作机制应运而生。虽然湄公河地区多种合作机制并存反映了各方的不同利益和关注，有利于满足地区发展的多层次需要，但是各机制之间缺乏明显的联系和统一。[1]近年来，域外大国对大湄公河次区域的介入不断加强，导致该区域原本复杂的合作机制呈现出“碎片化”问题。因此，能否处理好大湄公河次区域合作机制“碎片化”问题，不仅关系到我国与次区域各国的经济发展，而且关系到我国周边地区的稳定。目前，大湄公河次区域合作的国内研究主要以经济路径为主，涵盖诸多议题。国外研究则主要围绕大湄公河次区域的水资源安全、生态环境保护、区域治理三个议题开展。[2]本文以国际机制的有效性为研究路径，在探析大湄公河次区域合作机制“碎片化”原因的基础上，为我国提出应对之策。

    一、大湄公河次区域合作机制“碎片化”的主要特点

    “碎片化”概念已广泛出现在国际关系。但目前，国际关系学对“碎片化”概念的界定并不统一。李开盛指出，“碎片化原意为完整的东西分裂成碎片或碎块，也可以引申为一个机体内部的各要素或各部分之间缺乏有机联系和统一性”[3]。李慧明认为，碎片化是指在国际关系特定领域的权力流散化、制度分散化与行为体多元化的趋势，亦即出现多个治理中心并行的趋势和状态。[4]韦红、尹楠楠认为，合作机制碎片化是指，地区合作领域形成多元化的合作机制，各种合作机制间相互平行、套嵌或者重叠，从而模糊了合作机制的边界，使得不同的合作机制之间形成了一种竞争的关系，形成了“复合碎片化”。[5] 本文基于韦红关于合作机制“碎片化”的界定。认为大湄公河次区域合作机制“碎片化”的特点如下：

    （一）各种合作机制的多元化

    随着区域化的发展，大湄公河次区域业已存在多元化的地区合作机制，分别是该区域内国家间的合作机制、域外大国主导的合作机制以及以国际组织推动的合作机制。首先，大湄公河次区域内国家间的合作机制主要包括：由泰国、老挝、柬埔寨和越南在1957年成立的湄公河下游调查协调委员会（老湄公河委员会）的基础上产生的新湄公河委员会（MRC）;由中国、老挝、缅甸和泰国在1993年成立的黄金四角合作机制（QEC）;由中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨和越南在2015年成立的澜沧江—湄公河合作机制（LMC）;由东盟国家和湄公河区域国家在1995年成立的东盟—湄公河流域开发合作机制（AMBDC）。其次，域外大国主导的合作机制主要包括：由美国、泰国、越南、老挝、柬埔寨在2010年成立的湄公河下游倡议（LMI），以及由此衍生出来的美国—湄公河下游国家外长会议（FMI）;由印度、柬埔寨、老挝、缅甸、泰国和越南在2000年成立的恒河—湄公河流域合作（HMC）;由印度、孟加拉国、缅甸、斯里兰卡、泰国、尼泊尔和不丹等7个国家在1997年组成的环孟加拉湾经济合作组织（BIMSTEC）;由日本和湄公河五国召开的日本—湄公河外长会议。最后，国际组织推动的合作机制主要包括：大湄公河次区域（GMS）和东南亚河流网络（LRS），前者由亚洲开发银行在1992年发起，目前范围包括缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南和中国的云南省和广西壮族自治区。后者由泰国学者和非政府组织活动者在1999年建立，主要致力于解决由水资源管理而引发的环境和社会问题。由此可见，大湄公河次区域的合作机制呈现出多中心和多样化的特点。

    （二）各种合作机制的相互重叠

    大湄公河次区域存在着大量的重叠机制。重叠机制是指在一个问题领域内存在多重机制，但协议彼此并不相互排斥或附属。[6]比如，在大湄公河次区域的合作机制中，以水资源和环境治理为议题的机制，同时存在着新湄公河委员会（MRC）、湄公河下游倡议（LMI）东南亚河流网络（LRS）等，以互联互通为议题的机制，同时存在澜沧江—湄公河合作机制（LMC）、日本—湄公河外长会议以及大湄公河次区域（GMS）等。此外，在大湄公河次区域的合作机制中，围绕经济合作、农业和减贫等议题也存在着相互重叠的机制。尽管从表面上看这些重叠的国际机制可以相互补充和促进，但实际上由于大湄公河区域内国家的发展水平、需求不同，以及各机制的参加对象，作用和目标的不同，加之近年来域外大国的不断介入，各种机制的有效性不仅不会增强、反而阻碍该区域的治理进程。

    （三）各种合作机制间存在竞争关系

    从历史的发展来看，国际机制的创立离不开大国的支持和倡议。罗伯特·基欧汉指出，国际机制的创立离不开大国的支持，并主要反映了大国的利益诉求。[7]因此，由于域外大国在湄公河区域的战略利益博弈，导致各种合作机制之间表现出明显的竞争关系。首先，美国想要成为该地区合作的主导性力量，美国担心中国在该地区影响力的增长会威胁到美国的霸权地位，因而试图通过加强与中国以外的湄公河次区域国家的合作来抑制中国的崛起。比如，2009年，希拉里与泰、越、老、柬共同召开五国会议，建立“湄公河下游倡议”合作机制。2011年，美国邀请缅甸以观察员身份加入该机制。由于该框架刻意排除中国，显示出美国扩大其影响力和遏制中国崛起的战略意图。此外，美国指责中国大湄公河区域的矿业开采和林业采伐引发严重的环保问题，接着是要求中国停止在湄公河上游地区（澜沧江）的水电工程项目，与此同时，极力宣传“中国威胁论”。[8]其次，湄公河地区是日本追求其“政治大国”的战略实验场。日本通过“日本—湄公河首脑会议”以确保日本在该地区的主导权，并利用“湄公河地区开发”援助项目，抵制中国建設的“南北走廊”，大力援建“东西经济走廊”，但忽略了相互合作以达到更好的资源整合以及更高的经济效益。[9]最后，印度为了提高其在亚太地区的影响力，除了积极推进“东向政策”外，还利用“恒河—湄公河流域合作”与中国以外的大湄公河次区域五国的政治、经济、安全得到明显改善，其牵制中国的意图明显。随着域外大国的介入，大湄公河次区域各种合作机制的竞争性将更加凸显。

    总体而言，大湄公河次区域各种合作机制缺乏有机联系和统一性，呈现出多元化、相互重叠以及彼此竞争的特点。近年来，随着域外大国的介入，导致各种合作机制在地区合作主导权、合作方式以及合作观念等方面相互对立和竞争，一定程度上阻碍了地区的发展和稳定。

    二、大湄公河次区域合作机制“碎片化”的原因剖析

    国际机制的创立和运行与权力、利益以及观念息息相关。因此，大湄公河次区域合作机制“碎片化”的主要原因是大国权力竞争、国家利益分化和认同缺失。

    （一）权力竞争：域外大国争夺地区影响力

    在国际社会的无政府体系，大国对国际政治格局的影响具有决定性作用。随着中国的发展，美国认为自己在全球范围内的影响力正日益受到挑戰，2019年6月，美国最新发布的《印太战略》报告中，再次将中国定义为“修正主义国家”。从地理位置来看，大湄公河次区域下游国家作为联通太平洋和印度洋的大陆桥，具有十分重要的战略位置。因此，美国积极参与大湄公河次区域合作机制的创建。对美国而言，在该区域的主要战略目标是提升自己的地区影响力以及遏制中国崛起。对中国而言，作为湄公河区域国家，主要目的在于促进周边国家的发展，维护周边地区安全与稳定，塑造负责任的大国形象。美国在大湄公河次区域的权力争夺，导致大湄公河次区域内国家无法完全主导地区合作机制。美国选择加入和创立不同的合作机制，造成了地区合作机制的多中心、多元化。此外，由于大湄公河五国由于自身实力的局限，根本无法独自承担地区合作机制的建设和推进。随着各种合作机制的自由发展，催生了各种安全机制间紧张和冲突的“碎片化”现象。总之，作为国际格局中的主要行为体，美国在大湄公河次区域具有重要的战略利益。合作机制作为权力竞争的重要表现形式，美国对该区域的权力争夺是导致该区域合作机制“碎片化”的重要原因。

    （二）利益分化：民族国家不同的利益诉求

    民族国家不同的利益诉求直接导致大湄公河地区形成相互制衡的战略三角，掣肘了地区合作机制的整合。第一，中印缅战略三角关系。在印度“东向”战略中，缅甸是其重要的战略门户。随着中缅政治经济合作不断提升，印度对中国在缅甸的经济和政治影响力充满紧迫感。对于缅甸来讲，印度在其大国平衡战略中具有重要的地位。印度作为正在崛起的大国，与缅甸地缘相邻，加强与印度关系，可以改变缅甸周边地缘政治格局，实现中印在缅利益的战略平衡，因此，印度试图通过恒河—湄公河流域合作（HMC）、环孟加拉湾经济合作组织（BIMSTEC）等合作机制提升地区影响力，平衡中国影响力。第二，中美越战略三角关系。作为大湄公河次区域合作机制的成员国，中越在南海问题上的结构性矛盾及其引发的冲突一定程度上降低了大湄公河次区域的地区性，影响了大湄公河次区域合作机制的成效和次区域合作机制的进一步推进。同时，随着美越关系不断加强，使中国在推进次区域合作机制建设面临着更多的压力。从外在表现来看，美国等域外大国为了遏制中国的崛起，选择性的参与、扶持或创立不同的合作机制，进而导致大湄公河地区合作机制的“碎片化”。此外，大湄公河各国为了寻求自身利益最大化，纷纷加入各种合作机制。这必然会分散或动摇大湄公河次区域国家推进该区域合作机制建设的动力。因此，大湄公河地区合作机制呈现“碎片化”现象。

    （三）认同缺失：大湄公河各国缺乏共识和认同

    由于缺乏地区认同，即集体认同，大湄公河次区域合作机制无法实现从外力驱动型向内生自立型的渐进过渡，进而导致地区合作机制“碎片化”。地区认同就是地区各国从观念上将自身看作是地区的子集，主要包括文化价值认同、安全观念认同和政治身份认同。[10]湄公河次区域五国在地区认同上存在着很大问题。首先，从文化价值认同来看，尽管次区域国家间有着深厚的文化渊源，但却并未构建起文化意识上的认同感;其次，从政治身份认同来看，湄公河各国政治体制的差异却进一步加重了地区文化价值认同的分歧。[11]最后，从安全观念认同来看，在“中国威胁论”、台湾问题、南中国海主权争端、华人华侨问题等因素的影响下，湄公河次区域一些国家将中国看作是地区的威胁。加之美国、日本、印度等国家对次区域的介入，更加剧了湄公河次区域各国对中国的不信任。尽管中国本是湄公河次区域国家，但是在谈及中国与湄公河次区域时，中国经常被排除在外。可见，大湄公河次区域内国家缺乏集体身份认同，这是导致大湄公河次区域合作机制“碎片化”的重要原因。

    三、我国的应对策略

    （一）以共同利益为基础，推进地区高阶合作

    从历史和现实来看，地区秩序的建构必须以各国间共同利益为基础，并通过地区意识的整合实现共同利益的制度化。[12]共同利益可以渐进地塑造国家行为体的行为偏好，促进国家间的相互理解，增进彼此间的认同。大湄公河次区域国家的共同利益不仅指共同的经济收益，还包括共同政治利益和安全利益。目前，中国是柬埔寨、缅甸、泰国和越南的第一大贸易伙伴，是柬埔寨、老挝、越南的第一大投资国。[12]可见，经济合作已成为中国与湄公河五国的压舱石。但共同的经济收益并没有很好的外溢到政治、安全等领域。作为区域大国，我国应该积极推动大湄公河次区域合作从低级政治到高级政治的转向。一方面，共同应对地区非传统安全问题，从而促进安全合作。当前，大湄公河次区域的非传统安全问题愈发突出，恐怖主义、毒品问题、非法移民问题、水资源和生态安全等问题需要次区域内各国共同解决。同时，我国必须加强与湄公河各国的信息沟通和交流，共同建立一个有效的、综合的预防和打击跨国犯罪的联合执法机制;另一方面，妥善处理大湄公河次区域成员国之间的争端，增加国家间的政治互信。

    总之，共同利益与国家利益必然会存在一定的矛盾，但各国应积极寻找双方的利益交汇点，尽可能在此利益分享的基础上，实现区域内各国共同发展。随着共同利益汇聚形成的累积效应，必然会增强湄公河次区域国家间的政治互信和认同。

    （二）以地区公共产品为切入点，塑造负责任大国形象

    地区公共产品有助于提升我国在周边地区的软实力和塑造负责任的大国形象，从而推动地区合作的发展。随着我国实力和影响力的不断上升，我国应在湄公河次区域地区发展中承担更多责任，承担责任的具体表现就是向该区域提供发展所需的公共产品。在地区公共产品供给的过程中，不仅应使其与湄公河次区域国家的实际需求相符合，同时还应使其惠及普通民众，这有助于进一步改善和塑造中国形象。[13]

    鉴于湄公河地区的发展程度，我国应加快湄公河次区域交通基础设施建设，互联互通是加强地区合作的基础条件。重点推进中老、中泰铁路建设，并将昆曼公路和中老铁路延长至金边、西哈努克港，打造中老柬经济走廊，使中老铁路和业已建成的昆曼公路发挥更大效应，形成示范和带动效应;我国应与湄公河次区域各国开展水资源开发和利用的合作，水资源开发利用是地区合作的天然纽带。由于上下游各国没有统一的机制安排，导致上下游国家间的矛盾和相互指责。因此，我国应与湄公河国家共商、共建具有广泛约束力且能够协调水资源合作的长效机制。此外，建立与湄公河国家关于水资源开发管理和信息交流合作平台;我国应扩大社会文化领域的交流，民心相通是地区合作的关键。我国应鼓励湄公河各国的媒体、智库、青年参加青年友好交流项目，通过孔子学院、文化交流中心、文化艺术节等渠道加强多领域、多层次、广覆盖的人文交流，为民心相通营造良好的人文社会氛围。总之，大湄公河次区域的公共产品的供给是一个长期的、艰巨的任务，也是一个需要各国相互交流和沟通的过程。在这个过程中我们要根据次区域实际情况和发展需求，抓好重点项目，扎实推进，以期获得早期收获，并尽快产生示范效应。

    （三）以澜湄机制为核心，实现机制“大整合”

    国际制度是构建地区秩序的核心要素。国际制度可以提供可靠的信息和信息交流渠道，加快信息流通，解决信息的不确定性;可以制约和规范国家的非理性行为;可以塑造行为体的偏好。因此，国家之间在汇聚共同利益的同时，也應推动地区制度的建立来确保共同利益的汇聚。

    不可否认，大湄公河次区域的各种合作机制为该地区发展提供了主要动力，但大多数合作机制偏重地区经济发展和环境保护。当前，湄公河各国之间普遍存在政治互信不足，经济与安全出现相互脱离的“二元结构”，经济合作并没有很好地外溢到政治和安全领域。相反，政治和安全领域长期的“赤字”已经开始通过“反向溢出”威胁到次区域经济合作的进一步深化。[14]因此，我国应深化与湄公河国家的政治与安全合作，为湄公河地区提供更多的政治与安全领域的公共产品，加快“一带一路”倡议与湄公河各国的发展战略对接，使区域各国分享中国的经济红利。此外，随着域外大国的介入，各种合作机制应运而生，导致地区合作机制的影响力正日益下降。在此背景下，我国与其在原有的各种相互掣肘的合作机制中谨慎应对，不如积极发挥自身在大湄公河次区域的“引领”作用，在“共商、共建、共享”的原则下，落实和优化“澜沧江—湄公河合作机制”、进一步提高和创新大湄公河次区域在政治、文化以及安全合作的制度供给，打造更为紧密、团结的澜湄命运共同体。此外，澜湄合作机制的建立并不意味着抛弃其他机制，而是与现有次区域合作机制相互补充，相互促进。

    四、结论

    大湄公河次区域作为中国周边外交的重点区域，对于“一带一路”倡议的推进和打造周边命运共同体至关重要。因此，大湄公河次区域合作机制碎片化问题是大国崛起过程中必须要面对的现实问题。

    大湄公河次区域的机制碎片化主要受权力竞争、利益分化以及认同缺失的影响。作为大湄公河次区域的大国，我国应在与次区域国家经济合作不断深化的情况下，为次区域在政治和安全方面提供更多的公共产品，塑造我国负责任的大国形象。我国的崛起不应是地区的威胁，而应是地区发展和繁荣的发动机。对于域外大国针对性的介入，我国应在认真分析基础上，保持定力，积极发挥自身在大湄公河次区域高阶合作中的引导作用，落实和优化“澜沧江—湄公河合作机制”、进一步提高和创新大湄公河次区域合作的制度供给。

    参考文献：

    [1]沈铭辉.大湄公河次区域经济合作：复杂的合作机制与中国的角色[J].亚太经济.2012（3）：13-18.

    [2]郭振雪.大湄公河次区域合作国内外研究：回顾与分析[J].东南亚纵横，2013（9）：72-78.

    [3]李开盛.东北亚地区碎片化的形成与治理——基于分析折中主义的考察[J].世界经济与政治，2014（4）：21-38，156-157.

    [4]李慧明.全球气候治理制度碎片化时代的国际领导及中国的战略选择[J].当代亚太，2015（4）：128-156.

    [5]韦红，尹楠楠.东南亚安全合作机制碎片化问题研究[J].太平洋学报，2018，26（8）：13-25.

    [6]成志杰.复合机制模式：金砖机制建设的理论与实践方向[J].国际关系研究，2018，25（4）：109-129，157-158.

    [7]门洪华.联合国人权机制：一种框架性分析[J].国际政治研究，2000（3）：75-82.

    [8]李志华.中国在大湄公河次区域的战略利益与战略合作分析[D].暨南大学，2013.

    [9]毕世鸿.机制拥堵还是大国协调——区域外大国与湄公河地区开发合作[J].国际安全研究，2013， 31（2）：58-73，156-157.

    [10]赵可金.东北亚合作中的中国公共外交[J].当代世界，2010（7）：35-38.

    [11]雷珺.区域性安全公共产品供给的“湄公河模式”——以湄公河流域联合执法安全合作机制为例[J].南洋问题研究，2015（3）：28-38.

    [12]何祖坤，马勇.关于深化澜沧江—湄公河合作的思考[J].东南亚纵横，2018（6）：34-39.

    [13]门洪华.地区秩序建构的逻辑[J].世界经济与政治，2014（7）：4-23，156.

    [14]邓涵.大湄公河次区域合作的困境与前途[D].云南大学，2016.