浅议如何规范行政执法案卷

    周颖

    行政执法案卷材料是监督行政执法行为的必备要件，是执法责任考核评议及过错责任追究的原始依据。行政执法案卷归档工作是城市管理行政执法机关对所办理的案件办理完结后，对在办案过程中所形成的各种文书进行加工、整理，根据文书形成的规律和内容的内在联系，分门别类地归档，让行政执法案卷更加清晰、准确、合法、规范。

    1 存在问题

    （一）证据收集有瑕疵。一是处罚主体不明确。被处罚人为自然人的没有身份证明；被处罚单位没有法人代表身份证明；被询问人无授权委托或身份证明。二是案件证据无验证。违法现场的照片未经当事人确认，或案卷证据清单中注有照片，但案卷内没有收集；证据复印件来源不清，既未注明出处、取证日期，也未在复印件上注明与原件核对无异等。三是笔录制作不规范。现场检查笔录记录关系量罚事项不完整；勘验笔录附图不规范，徒手绘图，且未绘制参照物确定违法地点；案卷内调查取证文书没有执法人员签名或只有1名执法人员签名；当事人拒绝签名，没有邀请适合的人员作为见证人。

    （二）裁量标准未执行。个别单位在做出行政处罚决定时，未能根据违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度认定裁量等级，在已认定裁量等级上与公布裁量等级规定处罚的金额不相符，存在轻裁量等级重处罚，重裁量等级轻处罚或者不予裁量的现象。

    （三）法律文书不标准。一是个别执法部门使用的系统内部文书格式过于陈旧，不符合法律更新的需要。二是一些法律文书填写不够规范，有的处罚案卷没有调查终结报告、案件处理审批表和结案报告；有的结案报告基本情况和案情叙述不清；有的没有领导签批意见。三是少部分单位的处罚决定书格式、内容过于简单，基本要素不具备，表述不严谨。

    （四）罚缴分离不到位。一是执罚部门存在直接收缴罚款，执罚单位不按规定留存银行缴款凭证，同时，无法证明罚缴分离的情况。二是作出罚款决定的行政处罚决定书未载明代收机构的名称、地址和当事人应当缴纳罚款的数额、期限等，也未明确对当事人逾期缴纳罚款是否加处罚款。同时，对逾期未缴纳罚款的也未执行加处罚款。三是行政执法单位未能在被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出行政强制执行，致使罚款落实不到位或落实不了。

    （五）案卷归档不规范。执法单位未能严格按照档案管理的要求对案件进行归档，档案管理不规范。一是没有按照档案归档的要求制作卷宗，出现漏页、缺页等情况；卷宗编号、卷皮制作、目录填写、文书排列、页码编序不规范；某些部门没有及时将行政执法过程中形成的资料装订成卷。二是卷内材料排列混乱。各种材料顺序随意、前后颠倒，逻辑关系混乱。视频、录音、照片等一些证据材料不按要求归档。

    2 造成原因

    （一）裁量标准执行不够。在现有的行政执法人员中，相当一部分人员没有经过系统的行政处罚裁量和行政管理知识培训，理解法律条文比较肤浅，对案件性质和情节的认定，常因个人能力、水平的限制而出現偏差。

    （二）执法监督力度不足。一是政府法制机构工作人员力量不足，工作人员少且兼任其他工作，缺乏有效的约束机制，导致执法人员在行政处罚中的随意性较大。二是外部的监督力量也难以发挥应有作用。由于行政处罚内容和程序公开不到位，社会力量缺乏对执法部门和执法行为进行有效监督的制度保障。

    （三）培训内容理解不透。有些执法部门未及时组织执法人员进行学习培训或者培训时间过短，执法人员未能深刻理解培训内容就已经结束，造成执法培训流于形式，起不到应有的作用。

    3 措施对策

    （一）规范执法行为。一是严格执行行政处罚规范、程序和时限，切实做到行为标准、程序正确、期限合法，及时纠正处罚过程中存在的问题。二是建立和完善行政处罚裁量权制度，从制度上对行政处罚内容、程序进行规范，使执法人员在行使自由裁量权时，有章可循，避免因自由裁量不当引发的行政诉讼。三是强化行政处罚评议考核机制，坚持评议考核的日常化、规范化，促进行政处罚办案质量和水平的提高。

    （二）完善监督机制。建立行政执法监督人才库，通过对人才库人员的临时抽调，组织专项检查、联合检查、随机检查以及行政案件个案检查，把行政执法监督检查作为一项常规工作来抓，及时发现和纠正执法中的问题，认真分析研究行政执法中存在问题的成因和解决问题的办法。

    （三）建立培训制度。结合城市管理行政执法证年审制度，脱产培训，对行政执法人员进行法律知识更新和补充，重点学习新颁布的法律、法规，特别是政府出台的相关规定和具体实施办法，掌握新精神、新要求，及时改进不适应的工作方法，解决执法工作中遇到的难题。

    （作者单位：正阳县城市管理综合执法大队 来稿日期：2018-06-12）