国有企业资产与产权变动中档案处置工作研究
李子林
摘 要：1998年出台的《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》无法全面指导新经济形势下国有企业资产与产权变动中的档案处置工作。国有企业资产与产权变动中档案处置工作存在缺乏多元化的专业理论指导；档案处置工作开展具有一定的随意性与滞后性；档案处置工作领导小组缺少科学的运行机制；档案处置程序设置亟须细致化、规范化的问题。在此基础上，笔者提出应加紧确立企业档案处置工作多元理论指导体系；明确提前介入、关键节点控制的档案处置工作原则；構建多元主体参与的档案处置工作机制；实行流程管理型档案处置工作模式。
关键词：国有企业；企业档案；资产变动；企业破产
1998年，国家档案局、国家经济体制改革委员会、国家经贸委、国家国有资产管理局联合印发了《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》（以下简称“暂行办法”）对国有企业资产与产权变动中档案应遵循的原则、档案处置的组织工作、档案的归属流向管理等方面作出规定，在一定时期内对国有企业资产与产权变动中档案的处置工作起到指导与规范作用。随着时间推移，国有企业资产与产权变动频率增加，形式愈发多样化，涉及企业类型也愈发复杂，因此，国有企业资产与产权变动过程中档案的管理与处置不可避免地面临一些新情况，产生一些新问题。2016年国家档案局印发的《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》中明确提出促进企业档案工作深入发展，推进《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》《企业档案管理规定》等文件的修订，加强终止、关闭企业的档案处置工作。由此可见，立足当前国家经济发展现实情况，结合国有企业资产与产权变动的新局面，梳理国有企业资产与产权变动中档案处置的问题，构建规范化、操作性强的档案处置流程，对我国企业档案工作的提质增效，国家档案事业的全面发展具有重要的现实意义。
1 国有企业资产与产权变动中档案处置研究概况
企业产权是企业对于自身所拥有的财产上的权利总和，法律意义上指企业对自身财产的支配、占有等权利的确认。现代产权制度下，企业法人享有财产的支配权。我国国有企业的所有权人为国家，在法律意义上，企业的资产应当由国家来掌控并分配。档案作为国有企业资产的组成部分，在法理原则上同样应当由国家进行统一管理。明晰国有企业资产与产权变动中所处置档案的范围是档案处置工作开展的第一步。1998年颁布《暂行办法》的第二条规定：“本办法适用于国有企业兼并、破产、出售、股份制改造、股份合作制与外商合资、合作经营以及实行承包、租赁等其他资产与产权变动的档案处置工作。”同时，该《暂行办法》对国有企业资产与产权变动中的档案范围作出划分，大致为两种类型：一是企业资产与产权变动以前产生的企业档案，因企业资产或产权变化而发生权属改变；二是企业在资产与产权变动过程中新产生的档案，记录企业资产与产权变动的过程，具有凭证作用。自国有企业资产与产权变动工作实施之日起，我国档案理论与实践界针对国有企业资产与产权变动中档案处置问题展开了深入的探索与研究。通过对主题相关文献、各省相关法规政策进行梳理，总结出以下内容：
1.1文献研究。截至2018年5月，以“国有企业档案”“企业档案”组合“产权变动”“资产变动”“企业破产/改组”“档案处置/改组”等检索词以主题检索方式对中国期刊全文数据库、中国博硕士学位论文全文数据库、中国重要会议论文全文数据库进行检索，剔除不相关文献后，得有效文献126篇。通过对有效文献进行内容分析，总结出当前我国国有企业资产与产权变动中档案处置研究的主要内容为：
1.1.1国有企业资产与产权变动中档案处置的含义。档案学界对企业档案处置的含义界定主要分为两种观点：（1）以吴建华、蒋楠为代表的学者认为，企业档案处置的实质是企业档案信息资源重新配置，主要有行政配置和市场配置两种方式。前者着眼于企业内历史文化资源范畴的档案，如党群工作、行政管理工作产生的档案；后者则是着眼于企业内经济信息范畴的档案，如产品、科研、基建等方面的档案。两种配置方式的有机结合，有利于企业获得最大化的经济效益和社会效益[1]。（2）持另一种观点的学者陈作明认为，企业产权变动档案处置的实质应当是企业档案所有权的一种变化和企业档案资源所有权的再分配，这一变动中出现的企业档案的归属变化是被动的、从属的，并非主动对企业档案资源进行配置[2]。
1.1.2国有企业资产与产权变动中档案的流向。国有企业资产与产权变动中档案流向问题的研究主要分为两大阵营：（1）部分学者支持1998年《暂行办法》中对企业各类档案流向的分层划定，例如：“基建档案、设备仪器档案随其实体归属；产品、科研档案（其中含专利、商标、专有技术等档案）按有关政策法规办理，没有规定的由双方商定处理；会计档案按财政部、国家档案局《会计档案管理办法》执行；法律、行政法规有特殊规定的，依照法律、行政法规的规定处理……”（2）以陈作明为代表的学者立足全宗理论就档案流向问题又作探讨，提出企业内干部（职工）个人档案、设备档案和工程（基建）档案，应当随着人员、设备和工程的流向而流动。因为这些档案只记述人员、设备和工程的发展变化历史，不直接记述某个立档单位的历史，所以它们不是某个立档单位的档案，属于“客体全宗”范畴。 除上述三类档案之外的其他一切档案，应当根据有关法律、法规和全宗理论去处理[3]。
1.1.3国有企业资产与产权变动档案处置的方法。前端控制型档案处置方法为当前档案界学者普遍接受和推崇。在国有企业资产与产权变动档案处置的实务中，学者们普遍认为应该提前介入，将处置资产与产权变动企业档案的时间节点提前，即改变以往被动局面，改为主动出击，尽早加入处置领导小组，掌握监管工作的主动权。具体做法是：（1）档案行政管理部门将国有企业档案工作的检查、指导和监督的节点前移，在产权变动国有企业将要开展资产清算和转让的策划阶段就主动参与[4]。对实施资产与产权变动的企业提出要求，保证其在实施变动前便开始加强档案收集和整理工作，为后期档案流向划分、转移与监收工作的开展打好基础。（2）企业本身也需要具备前端控制思想，积极配合档案行政管理部门相关工作，根据企业档案的实际情况向地方档案行政管理部门提出档案清算或处置的申请，并主动配合档案部门的检查和指导[5]。另外，企业产权变动工作的领导层还应提前规划并明确企业产权变动时档案处置的时间，主动地在企业产权变动工作总计划、总程序中增加档案处置的内容，确保企业档案处置工作的有序开展[6]。
1.1.4国有企业资产与产权变动中档案处置存在的问题。国有企业资产与产权变动中档案处置工作存在的问题较为多样、复杂，可归纳为以下几个方面：（1）企业原有档案基础薄弱是国有企业资产与产权变动档案处置的一大难题。由于原有企业在档案的收集、整理、鉴定中本身就存在很大的问题，在这种情况下，处置产权变动档案必然难以理顺档案间关系，难以判定流向、保障档案的完整性[7]。（2）档案处置工作相关制度的缺失影响该工作的順利推进。由于缺少制度化的档案处置方案、档案监交与接收规程，企业各部门自行办理档案交接工作，档案移交清单和目录格式千差万别，以至于不能很好地满足业务工作承接的需要，致使部分企业档案流向不明，甚至遗失[8] [9]。（3）档案处置工作专业人才匮乏限制该工作的科学化、合理化开展。国有企业处理资产与产权变动档案除了需要扎实的档案知识外，还需要了解相关的法律知识、资产评估知识等，是一项较为复杂的专业性工作，目前档案管理队伍中缺少相应专业人才支持[10]。
1.2法规政策研究
1.2.1国家层面的法规政策。目前，我国在企业产权变动档案的处置方面最直接相关的规定为《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》。同时，《档案法》《会计档案管理办法》《国有资产产权登记管理办法》《国有企业文件材料归档办法》等也对国有企业资产与产权变动中档案处置的细节问题有所补充和特别规定。具体如表1所示：
从法律规范体系看，国有企业资产与产权变动中档案处置、管理工作相关的法规体系比较单薄，以档案部门为主导制发的档案行业法律、部门规章、规范性文件居多，以企业、国家资产管理部门、知识产权管理部门为主导的行业法律、法规中涉及企业资产与产权变动中档案的处置与管理的内容较少，法律规范体系的横向覆盖范围有待拓展。同时，当前法规体系多为纲领性、原则性文件，缺乏指导档案处置工作落实的实施细则，法规体系的纵向深度有待探索。
从法律规范内容看，仅有档案部门制发的《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》《企业档案管理规定》等明确赋予档案行政管理部门监督和管理发生资产与产权变动国有企业的档案处置工作的行政权力，而《中华人民共和国企业破产法》《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》等并未对档案部门的行政权力和业务职能做出要求，这致使档案行政管理部门在与企业行业主管部门协同开展档案处置工作时处于“弱势”境地，相关档案业务工作的执行效力不高。
从法律规范的协同性看，档案行业内的法律规范与《企业破产法》《国有资产管理办法》等其他领域内的法律规范缺乏协同与联动，档案行业内法律规范中国有企业资产与产权变动中档案处置工作的概念内涵及相关规定在其他行业的法规中无法体现，或存在界定上的偏差与分歧。因此，可考虑将企业资产与产权变动档案及处置工作部分细节写入其他企业改制法律法规中，努力实现法规间的协同。例如将破产企业档案管理工作具体、明确地列入《企业破产法》等国家法规中，并在相应的《实施细则》中做好配套完善工作，从而提高破产企业档案管理工作的权威性和可操作性。
1.2.2省级制发的相关法规政策。通过对全国各省、自治区、直辖市制定颁发的与国有企业资产与产权变动档案处置工作相关的法规、政策进行梳理得出：当前20余家档案局按照《档案法》《暂行办法》等相关法律及规章制度制发或修订本地区国有企业资产与产权变动中档案管理工作的相关规章、制度。部分省市档案局会同所在地国资委、经贸委以联合发文的方式下发《关于进一步加强国有企业档案工作的意见》，宏观上指导国有企业资产与产权变动中档案处置工作的开展；部分省市档案局立足地区国有企业资产与产权变动中档案管理、处置的实际问题，先后制定《国有企业资产与产权变动档案处置办法》《国有企业资产与产权变动档案处置实施细则》等规范性文件，细化档案处置工作内容；另外，个别省市档案局针对区域内破产国有企业制发《破产国有企业档案处置办法》《破产国有企业档案处置暂行规定》，专门、专项对破产国有企业档案管理、处置工作提出要求和规范。具体情况见表2。
2 国有企业资产与产权变动中档案处置工作存在的问题
2.1档案处置工作缺乏多元化的专业理论指导。国有企业资产与产权变动中档案处置工作并非档案部门“一家之务”，档案处置工作内容的复杂性、涉及利益主体的多元性、实施时间周期的有限性增加了档案处置工作难度，同时也对档案处置工作中的专业性理论指导提出需求。档案处置工作涉及的档案产权变动、国家资产管理、档案流向划分、档案知识产权保护等细节性问题，仅凭长期以来积累的档案管理实践经验、档案专业理论的支持远远不够。另外，现今档案理论与实践部门对国有企业资产与产权变动中档案处置工作原则、方法、思想展开研究，但这种专业理论整体上呈现出“一元化”的特点，就“档案”谈“档案”，割裂了企业档案工作与企业产权变更、国家资产管理、知识产权管理间的有机联系，立足于多元化的档案管理理论、企业资产管理理论、知识产权管理理论的档案处置工作尚未成型。
以中国宝武钢铁集团有限公司各级子企业公司制、混合所有制改革为例。在引入社会资本，实施股权多元化，发展混合所有制的过程中，各级子企业先前形成的资产、业务、核心技术等方面档案的权属、流向、管理权限问题十分复杂，如何保证企业知识资产——核心技术档案在企业混合所有制改革中保持完整、安全的状态，如何帮助企业依据改制过程中资产与产权变动的具体情况实现相应档案的鉴定、移交、销毁，这既需要档案管理理论的指导，也需要知识产权管理、企业资产管理、企业股份制改革等理论的支持。
2.2档案处置工作开展具有随意性与滞后性。《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》第五条规定：“国有企业资产与产权变动档案处置工作是国有企业资产与产权变动工作的一项重要内容。应列入其议程，并同步进行。”事实上，大部分企业未能履行将档案处置工作与企业资产与产权变动工作同步、同时推进的义务，档案处置工作具有随意性和滞后性的特点。
一是企业档案处置意识的随意性，即企业资产与产权变动过程中，由于档案未被纳入到企业资产登记的管理范畴中，导致档案处置总是让位于企业其他有形资产与无形资产的处置工作。企业难以意识到档案的潜在价值和档案处置工作的重要性，因此常常以随意、懈怠的态度选择档案处置工作的时机，或在企业资产与产权变动工作即将完成阶段，迫于档案行政管理部门的“压力”启动档案处置工作。二是档案处置工作时间节点选择的滞后性。目前，我国国有企业产权变动过程中，档案处置工作往往位于传统档案生命周期管理的中后端，即在企业业务部门向企业档案部门移交档案之后，由企业档案部门开展档案的整理、鉴定、移交、销毁等处置工作。一方面，企业业务部门是企业档案的形成主体，位于企业档案生命周期管理的前端。另一方面，企业业务部门作为企业资产与产权变动活动的直接参与方，实时动态把控企业资产与产权变动的流程和相关信息，却未能提前参与到企业档案的管理、移交工作中，致使企业档案部门后期档案处置工作的工作量繁重，处置难度加大，甚至出现档案遗漏等情形，破坏了档案的完整性、安全性。
2.3档案处置工作领导小组缺少科学的运行机制。《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》第七条规定：“资产与产权变动的国有企业，成立企业档案处置工作专门组织。由企业分管档案工作领导人、清算机构有关人员、企业主管部门档案工作负责人和企业档案部门负责人组成，在企业资产清算组织或其他负责企业资产与产权变动组织的领导下，负责档案处置工作，研究处理有关重大问题。”尽管档案处置工作领导小组成员结构固定、明确，但企业在开展档案处置工作实际过程中由于缺乏科学合理的小组工作运行机制，致使小组成员间出现职能范围模糊、交叉等混乱情况，致使档案处置流程中出现管理“缺位”现象。另外，组内各方间缺乏有效的交流沟通渠道，阻碍了档案处置工作任务的科学、合理、及时分配，增加了各方协同作业的难度。
以山东省某国有企业为例，该企业在实施破产的过程中，虽参照《暂行办法》由分管企业档案工作领导牵头设立档案处置工作领导小组，但在实际运行时，企业领导人缺少对档案处置工作宏观把控、协调各方的能力，致使小组成员“各自为政”，难以实现档案处置工作的协同作业。企业破产清算工作人员未能积极主动配合档案处置工作，无法将企业资产与产权变动的细节信息和重要举措及时分享给负责档案整理、鉴定、移交、销毁等具体档案处置工作的档案工作者。在此情况下，该企业档案处置工作效率较低，企业破产后档案的流向划分存在分歧，档案的整理和移交过程缺少相关责任主体的把控，易出现疏漏。
2.4档案处置程序设置亟须细致化与规范化。《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》中对企业档案处置的主要工作内容进行规范，从档案流向、企业资产与产权变动活动形成档案的类别、档案处置工作执法检查等方面展开较为细致的阐述。但企业在遵照《暂行办法》开展档案处置工作时，无法厘清档案处置工作开展的完整流程，出现遗漏部分重要档案处置环节的现象。部分企业制定的档案处置程序过于笼统、模糊，可操作性较低，致使企业档案处置工作领导小组在具体实施过程中无所依靠。另外，企业与企业间差别显著，缺少相对统一可供参考借鉴的档案处置规程。
以受国资委直接监管的A、B两家金融企业重组为例。由于A企业在重组前正在推进股票上市业务，并聘请会计师事务所、资产评估机构、律师事务所等相关机构完成资信、资产、财务状况审核、评估，向主管部门提出公开发行股票的申请经批准后送证监会复审。现将A企业整体并入B企业，成为B企业的全资子企业，由B企业进行直接管理。此重组过程中，A企业档案处置工作的程序相对复杂，在向国资委提交档案处置申请的同时，需要向证监会提交档案处置申请，说明企业产权责任人变更细节，补充相关档案材料。在档案处置工作正式实施过程中，A企业并入B企业前股票上市过程中形成的档案理应经A、B企业的档案部门、股票上市业务部门共同鉴定后，择选部分或全部以独立全宗的形式向B企业移交。在重组完成后，B企业承接A企业相关股票上市业务并设立新的档案全宗，需指明与之前A企业相关档案全宗间的关系，确保重组前后企业档案的完整与连续性。
3 国有企业资产与产权变动中档案处置工作优化策略
3.1确立企业档案处置工作多元理论指导体系。伴随着社会主义市场经济深入发展，国家政治经济改革稳健推进，国有企业资产与产权变动形式愈发多样，所涉及企业主体的资本属性、业务特点、行业背景日益复杂化。在此背景下，国有企业资产与产权变动中档案处置工作难度不斷增大，站在档案“圈”内开展档案处置工作的传统模式已经不再适用当前企业资产与产权变动多元化的工作环境。新时期，档案理论界应立足国有企业资产与产权变动工作的现实情况与实施特点，确立企业档案处置工作多元理论指导体系。企业档案处置工作多元理论指导体系由档案学理论、知识产权理论、企业资产管理理论共同组成，其中，以全宗理论、档案鉴定理论为代表的档案学理论作为该理论指导体系的核心，为档案处置工作的开展提供档案专业业务指导；知识产权理论、企业资产管理理论作为该理论指导体系的保障性理论，为档案处置工作中涉及的知识产权问题、企业无形资产管理与评估问题提供专业指导和参考，减少档案鉴定、移交、流向判断等业务环节实施过程中的障碍。
3.2明确提前介入、关键节点控制的档案处置工作原则。国有企业资产与产权变动中有条不紊地开展档案处置工作，对企业的长期生存和发展，国家资源与资产的完整与安全具有重要的价值。国有企业资产与产权变动中档案处置工作应明确坚持提前介入、关键节点控制的原则。所谓提前介入，即企业档案部门应增强档案处置意识，在国家档案行政管理部门、国有企业资产监管部门的共同监督下，结合企业资产与产权变动活动的实际情况，立足组织架构变动、人员结构调整、业务活动更新等，制定档案处置工作计划。在国有企业资产与产权变动工作开展的第一时间，实现对档案处置工作的全方位把控。所谓关键节点控制，即企业档案部门在具体开展档案处置工作时应选取档案处置工作流程中的关键节点进行重点监管，厘清从档案处置工作前端的企业业务部门档案摸底到档案处置工作中的档案清理、分流、移交再到档案处置工作完成后的档案验收、保管、全宗管理等重点流程节点，明晰对应节点的责任主体，实现科学、合理化的管理与监督。
3.3构建多元主体参与的档案处置工作机制。国有企业资产与产权变动中档案处置工作并非档案部门或企业相关工作领导小组一家之事，需要档案行政管理部门、国有企业资产监管部门、企业档案部门、企业相关工作领导小组等多元主体的共同参与、协商与推进。通过构建多元主体参与的档案处置工作机制，一方面，在监管层，形成档案行政管理部门与国有企业资产监管部门共同监管的合力。档案行政管理部门通过国有企业资产监管部门在第一时间获取某国有企业资产与产权变动的计划，提前介入以协助改制企业制定档案处置方案，及时开展档案清理、分流和移交[11]。档案行政管理部门联合国有资产管理部门在企业改制方案中提出档案处置的要求和意见，前者侧重从档案处置工作开展的进度、流程、手续办理是否符合我国档案法规和相关政策要求进行监管，后者重点从体制、经费、人员等保障部署层对档案处置工作各方面进行监管。另一方面，在实施层，组建企业档案部门参与的企业资产与产权变动工作领导小组，明确企业档案部门在企业资产与产权变动工作中的参与主体身份，为档案部门后续与业务部门协商、开展档案处置工作提供稳定的企业环境。
3.4实行流程管理型档案处置工作模式。构建流程管理型档案处置工作模式，实现对档案处置工作从前期准备到中期实施再到后期完善的全过程管控。引入“主体负责制”，有针对性地将档案处置工作的各个环节科学、合理地匹配给档案处置工作各方参与主体，实现档案参与主体与档案处置工作各个环节间的“无缝对接”，减少因参与主体职能缺位造成的档案处置工作漏项等现象。档案行政管理部门应联合国有资产管理部门、企业主管单位共同设计规范化、可操作化的“档案处置工作规程”，以流程化的管理理念实现对档案处置工作的把控，明晰档案处置前的准备工作，档案处置过程中的相关任务，档案处置后的管理工作。档案处置前的准备工作基本包括：档案清点与统计、提交档案处置申请书；档案处置工作基本包括：档案留存/销毁鉴定工作、档案流向判定工作、档案处置方案制定与实施工作；处置后的档案管理工作基本包括：所接收档案的验收与入库工作、处置工作产生的文件的归档工作等。在此基础上，资产与产权变动的企业可参照“档案处置工作规程”有条不紊地推进档案处置工作。
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（作者单位：中国人民大学信息资源管理学院 来稿日期：2018-05-22）
