民族地区农业供给侧改革防范产能过剩刍议
李含琳++++滕海峰
摘要：本文以当前我国农业生产的总体供给与需求之间分析为基础，认为当前在我国少数民族地区农业生产格局中，存在一定程度的“产能过剩”问题。农业产能过剩不仅表现在总量上，而且表现在结构上。笔者提出，我国少数民族地区农业供给侧改革要重视解决和防范产能过剩问题，要在发展思路和战略上创新，围绕大市场、大产业来勾画民族地区农业发展新模式。
关键词：民族地区；供给侧改革；产能过剩
农业供给侧改革的关键是要解决农业项目建设中政府行为扭曲和生产环节产能过剩问题。改革开放以来，特别是国家实施西部大开发战略以来，我国少数民族地区农业产业化发展水平提速极快，与此同时，在部分农村和农牧区的农村产业，以及部分农产品中出现了一定程度的“产能过剩”现象。因此，推动民族地区农业供给侧改革，必须围绕大市场，在结构优化和良种普及以及加工增殖等方面取得新突破。
一、问题的提出
（一）农业产能过剩客观存在
农业产能过剩与工业产能过剩比较，程度较轻，但问题是客观存在的，如果不重视，势必影响未来农业投资的效率和农业结构优化进程。中国是农业大国，也是出口蔬菜和水果较多的国家。2014年，中国农业占全球的比重达25.2%，其次，欧盟占17.5%，印度占16.9%，美国占4%，巴西占2.7%，俄罗斯占2.3%。
（二）我国民族地区农业生产格局
首先应该肯定，民族地区农业是我国农业的一个重要组成部分，从对西部部分民族省区的调查和网络资料分析来看，目前，在西部民族地区中，特色农业种植面积占到耕地总面积的40%以上。同时，特色养殖业，特色林果业，特色用品等，也具有一定的生产规模，特别是经济林的栽培面积已经很大。总体来看，我国少数民族地区农业生产格局在2000年以来，发生了巨大变化，不仅粮食生产形成规模，而且经济林果，特色养殖以及民族用品等生产规模也已经很大。
二、我国农产品宏观过剩情况的初步评估
要科学分析民族地区农业产能过剩问题，必须以全国农业的宏观情况作为参照系。
（一）粮食供给与需求
根据中国国家统计局2016年1月8日发布的数据显示，2015年中国粮食总产量6.21亿吨，[1]比2014年增加1440.8万吨，增长2.4%。2004—2015年，中国粮食生产实现“十二连增”。2015年年初的中国城乡人口总数为13.68亿人，比上年末净增加710万人。其中，65岁以上老龄人口有2.1亿，占总人口数的10%。[2]粮食市场结构评估：一是人均粮食占有量达456公斤。按全国人口总数计算，口粮消费量为25389万吨，人均186公斤；二是粮食的进口数量已突破8000万吨，大约占国内粮食消费总量的8%；三是根据预测分析，预计到2020年全国粮食产需缺口为10012万吨，糧食进口量将超过10000万吨。总体来看，口粮的供给与需求结构大体平均。
（二）油料供给与需求
根据国家粮油信息中心的数据，2015年，油料种植面积为1390万公顷，油料总产量为3500万吨；油籽种植面积为2340万公顷，油籽总产量为5518万吨；棉花种植面积为340万公顷，总产量为510万吨；大豆种植面积610万公顷，总产量1100万吨；油菜籽种植面积为730万公顷，总产量为1430万吨；花生种植面积为470万公顷，总产量为1690万吨。油料总体形势是结构性短缺。目前，中国60%的大豆依靠进口，主要来自巴西、美国和阿根廷。[3]2015年，全年的大豆进口量达8169万吨。
（三）蔬菜供给与需求
据匡算，我国成年人每天需要食用蔬菜300—500克。近年来，中国蔬菜生产持续稳定发展，种植面积由2007年的1.75千万公顷增加到2012年的2.05千万公顷，产量由2007年的5.47亿吨增加到2013年的7.06亿吨，已经超过粮食产量，成为我国第一大农产品，人均占有量达210公斤，供给已经明显过剩。在供给量大幅度增加的同时，蔬菜出口必须增加，2013年我国蔬菜的贸易顺差达到53.21亿美元。在出口市场上，我国蔬菜出口到全球近200个国家和地区，但也面临产品质量有待提升、行业基础设施建设有待加快、科技创新与转化能力有待增强的难题。我国每年要进口超过8000吨的海外蔬菜种子，占国内销售额的25%以上。
（四）水果供给与需求
据科学计算，成人每天食用水果200—400克为宜。按照国家有关规划，我国特色经济林面积到2020年要达到4100万公顷。经济林主要指以生产果品，食用油料，饮料，调料以及工业原料和药材等为目标的林木。截至2013年底，全国经济林种植面积3781万公顷，总产量1.48亿吨，经济林种植与采集业年产值达到9240亿元，过剩的可能性在于：一是根据国家统计局数据，2014年我国水果总产量增长至26142.24万吨，人均占有量为200公斤，总量上已经出现过剩。二是结构优化速度太慢。优质果率约在35%左右，果品产量中仅有5%能够出口和竞争，还有近15%属不合格产品，而发达国家的优质果率已达到7%，符合出口标准的高档果品占5%以上。三是大量存在低产低质的果园和品种。四是果品深加工业滞后。
（五）西瓜甜瓜供给与需求
根据农业部办公厅相关数据，目前，我国西瓜甜瓜播种面积已超过麻类，糖料以及烟叶，药材等传统经济作物，约占种植业总播种面积的1.5%，其产值约为种植业总产值的6%，在部分主产区达20%以上。2012年，全国西瓜播种面积达180万公顷，甜瓜播种面积达3141万公顷，总产量约在1000万吨，人均占有量为80公斤。不仅如此，西瓜、甜瓜种植业逐步走向区域化与规模化格局，从全国区域布局来看，西瓜种植产业布局主要以华东、中南两大地区为主，甜瓜种植产业布局已发展成华东、华中、西北产区三足鼎立的格局。发展缺陷主要表现在优质产品少、品牌开发和经营不够、种子市场管理混乱、品种更新滞后、种植方式单一、加工滞后、产销失衡。
（六）肉类供给与需求
2015年，中国肉类总产量达8500万吨，[4]人均年消费肉类达60公斤以上，平均每人每天消费肉类产品3两左右。进口冷冻肉比重持续上升。例如，青岛市2015年1—5月，牛肉进口总额5960万美元，同比增长191.2%；羊肉进口总额1.0614亿美元，同比增长79.6%。预计，在2030年之前养殖业处于高速发展时期，到2020年和2030年，中国养殖业产值占农业总产值比重，将分别约达52%和55%。但从区域来看，2015年西部地区的肉牛、肉羊及肉鸡养殖规模已经出现局部过剩，价格降低。
（七）乳制品供给与需求
近年来，乳制品产业发展明显迟缓，受国际乳制品市场严峻挑战。据国家统计局公布数据显示，2014年，我国奶牛养殖规模超过1600万头，牛奶（生鲜乳）产量3725万吨。另据统计，2008年至今，我国进口奶牛超过68万头，进口奶牛及其后代群体规模约达140万头。与此同时，大中城市人均乳制品购买量呈逐年下降趋势，2008年以来，我国城镇居民的人均鲜奶消费量已从17公斤下降到14公斤左右。2014年，全国液态奶产量2400.12万吨，下降0.91%；全国干乳制品产量251.70万吨，下降4.17%，产量降低到2006年水平。高档乳制品进口依存度加大。2014年，我国进口工业奶粉92.34万吨，同比增加8.07%。目前，国内进口奶粉的库存约25万吨左右，国产奶粉库存约15万吨，去库存压力很大。根据农业部对482个鲜奶固定观测点2015年1—9月份的价格调查，鲜奶价已从4.26元/公斤降至3.84元/公斤。国产牛奶供给明显过剩。
（八）茶叶供给与需求
由于发展绿色农业的需要，近年来茶叶产业发展极快。2015年，全国18个产茶省茶园总面积达288万公顷，采摘面积226万公顷，其中，湖北、贵州、陕西、四川4省茶园面积年均增加13333公顷以上。产量增加。干毛茶产量227.8万吨，比上年增加18.6万吨增8.9%。干毛茶产值达到1519.2亿元，比上年增加170.1亿元，增12.6%。结构优化加快：一是茶园结构优化，无性系良種茶园面积比例达56.5%，有机茶园面积比例达到6.2%。二是茶类结构优化，在干毛茶产量中绿茶、乌龙茶所占比例下降，红茶、黑茶、白茶、黄茶比例上升。三是茶叶提质增效继续取得良好成效，主要体现在茶叶质量安全保持稳定，名优茶比重提高，亩产量和亩产值提高。但是，部分地区也出现了销售困难。
三、民族地区农业产能过剩的成因和特点
（一）政府干预方式和作用
从政府与农业的关系出发，形成产能过剩的原因主要有：
一是2000年以来，各地政府高度重视特色农业产业化和规模化发展。通过引进投资、股份合作，土地流转、“四荒地”开发等，农牧区资源开发速度明显加快。
二是做大规模、做优质量、打造品牌是大多数民族地区农村经济发展的主导战略。许多地方都把特色农业发展作为精准扶贫的主要措施，因此带来种养业的快速发展。
三是政策推动在一定程度上起到“推波助澜”作用。尤其是某些民族地区地方政府在干预农业生产时，存在一定程度的盲目干预，直接影响农牧户的决策和投资行为。
（二）产能过剩的主要特点
从现实来看，我国民族地区的农产品，畜产品和林产品以及水产品的种类很多，结构也很复杂。当前，与发达地区比较，我国少数民族地区的农业产能过剩具有许多明显的特点。
一是结构性过剩。与农产品市场需求相联系，优质的农产品，畜产品，以及林产品和水产品的比重低，传统的、落后的、淘汰的产品比重比较高。
二是品质性过剩。同样是优质农产品，由于种植方法，加工以及环境的滞后，极大地影响了产品品质，即优质的、绿色的、无公害的农产品比例低，市场占有率低，出口能力弱。
三是总量性过剩。由于全国农产品生产量过大，国内市场又有限，这就必然导致销售困难。
四是需求性过剩。由于经济增长“下行”的影响，城镇居民收入增长迟缓，导致城镇消费市场出现一定程度的萎缩，减少了对农产品的市场需求。
（三）农牧区产能过剩的消解成本影响
从民族地区农业的内部结构来看，产能过剩对不同行业的影响以及消解成本是完全不同的。种植业的消解成本相对较低，不论是种植粮食，蔬菜、甜瓜，还是种植油菜，药材以及西瓜等，是季节性市场过剩，下个季节就调整种植结构，所以成本不是很高，主要影响当年的收入增加。而养殖业的消解成本比较高，这是因为搞规模养殖一般要建设养殖场，引进大量养殖品种，规模越大调整成本就越高。同时，林业基地大多数建设在民族地区，经济林面积较大，在一般情况下，果树栽培与果树进入盛产期需要5年以上，如果形成产能过剩，调节成本就非常高，既有经济成本，又有时间成本。不仅如此，不同农产品系列的出口情况也在很大程度上影响过剩的水平，出口越好，消解成本就会越低。相反，则消解成本也就高。
四、民族地区农业供给侧存在的短板
（一）市场经济的两大机制
所谓农业供给侧是指农产品的市场供给能力、供给结构、供给区域等。市场经济条件下的经济运行实际上是由两大组织构成的。
一是市场总供给与市场总需求。经济运行的最佳目标就是追求“马歇尔均衡价格”，即市场供给与市场需求两方面同时达到一致的状态。但是，受各种因素的影响，市场总是表现为不完全的“均衡”状态，不是供给大于需求，就是需求大于供给，要么出现供给不足，要么出现需求不足。
二是政府调节与市场调节。为了达到“均衡”状态，不论是政府调节还是市场调节，都会运用各种手段或者杠杆，对经济运行的供给侧、需求侧、结合点等进行调控。
（二）经营主体的短板因素
影响民族地区农业供给侧的因素主要有：
一是我国民族地区经营主体大多是以农户、农牧户为主，规模小、条件不高。
二是大多数农牧区产能较高，而农牧民的经营能力较弱。判断市场供需关系、应对市场价格波动的能力普遍比较弱。
三是农产品品质不高。大量农产品质量与市场需求之间存在不对称。比如，许多地方的经济林果业统计面积中，就含了大量“老品种”林果，在蔬菜方面大众化品种也较多。
四是生产方式传统。由于耕作方式和饲养方式的落后，致使大量农产品的品质得不到保证。
五是与农区比较而言，民族地区农产品加工业发展普遍水平较低，提供成品的能力弱。
（三）农业供给侧存在若干短板的深层次原因
一是自然的和客观因素。由于历史和民族的互相影响，许多少数民族居住在高海拔的山区，土地资源少，缺氧、干旱等是大多数民族地区的大环境，生产条件和发展资源十分有限，生态条件好，而市场条件差。
二是改革不到位。农牧区、农牧业的经济体制改革和市场经营主体形成速度非常慢，农户小规模经营组织难以与大市场抗衡，适应市场变化的能力比较弱。
三是发展长期迟缓。与全国和农区相比较，民族地区的经济发展整体水平严重不足，存在较大的差距，綜合经济实力、科技能力、人才开发水平和市场建设程度等，都难以适应新的经济发展状态。
五、对推动我国民族地区农业供给侧改革的建议
（一）减少政府对农业发展的干预
“瞎指挥”是形成市场与农牧民矛盾的一个重要渠道。为此，一定要摆正政府在市场农业中的位置，准确定位政府的指导、引导和政策扶持范围。利用多种方式培育农民、农户、农村市场的自我调节新机制，生产什么、生产多少、如何加工、如何销售等，最好由农民和农村经济实体自己决策。政府只起规划和政策引导作用，以及技术服务的功能，使农村经济资源真正实现市场配置状态。
（二）信息手段的广泛使用
21世纪是信息社会，信息的运用对经济运行调节作用很大。我国少数民族地区部分农产品出现过剩。与农牧民不了解市场行情有关。为此，政府可以利用各种媒体，比如，电视、广播、信息网站、宣传栏等，向农牧民群众宣传、介绍国内外农产品、畜产品，林产品以及水产品等方面的科技研发知识，以及优质品种和生产技术等。发布各种农产品市场销售信息，包括价格、需求、地域、供给预测、国际行情等，使农民及早了解和掌握决策资源，运用“大数据战略”应对农村和农民对市场信息的短缺问题。
（三）建立农业产能过剩的预警和防治系统
分析与预测能力是衡量现代政府服务社会发展和市场以及民众的重要标准。因此，在解决农业供给侧改革问题时，一方面，要围绕解决农业产能过剩这个关键因素，另一方面，必须坚持“预先、提前、尽早、预防、预警、防治”的“六位一体”的原则，有关部门和单位要加强对农业和农产品市场的中长期预测分析，及时向农牧民进行通告。对于与国计民生紧密相关的农产品，要建立必要的政府保护价制度以及储存制度和市场调剂制度，特别是要对地方特有农产品，畜产品以及林产品，水产品等，实行保护政策和保护价。
（四）加快农业种养业的结构优化
建议在全国少数民族地区，推行“种世界上最好的、养世界上最好的、加工世界上最好的、出口世界上最快”的农业发展新战略。评价地方特色农产品质量和品质要适度，不要过头。实际上我国民族地区的许多特色农产品中有许多只是在国内、省（区）内、市内（盟）等一定范围内的“优质”，如果拿到国际市场上就不一定了。为此，特色农产品的生产基地、园区、企业、规模种养户等，要对现有的特色产品进行国际标准筛选。在现有的特色农产品的架构内，引进和推广更优质的粮食，蔬菜，甜瓜、西瓜，以及牲畜，药材等品种。把优化结构的重点放在农产品生产标准化、品质保证、绿色无公害产品基地、深加工等方面上，争取在2020年，大多数民族地区农产品都能取得国际认证的生产资格。
（五）突破农产品加工业的发展瓶颈
在我国部分少数民族地区，出现部分农产品市场过剩现象，从根本上看与加工业发展不足有关。所以说，在许多少数民族地区的农业中，原料型农业与成品型农业之间，仍然有大量的发展空间。总体来看，我国少数民族地区在特色农产品、畜产品，以及林产品等方面，已经具备生产能力，但普遍存在加工量小，增值链条短的瓶颈。这既影响农牧民的收入，又影响产品的市场销售。当前，不论是发达国家还是中等发达国家，几乎没有农产品零售市场，全部是“农超”对接的模式。同时，农牧区提供的市场农产品大多是成品，需要进行一系列的加工。我们应该向这些国家学习和借鉴。
（六）对农业建设项目要进行整型
建议对少数民族地区农业产业进行一次全面调查和产能评价，评价的关键问题有：民族地区的农业生产能力到底有多大？与国内外市场之间的对称程度如何？民族地区农业的产能过剩程度如何？产能过剩在农村不同产业之间表现如何？对农民的收入影响到底有多大？农村经营主体成长环境怎样？等等。在此基础上，对明显已经过剩的农业生产项目要坚决淘汰，对农业生产结构进行彻底的整形。为促进民族地区农业供给侧改革和消除产能过剩，政府可以考虑对整形成本高的项目、地区、农户进行一定的补贴。
（七）开发新的农产品出口渠道
在经济全球化的条件下，农业发展和农产品销售必然地是个开放行为。我国少数民族地区农产品出现部分过剩现象，一方面是农业供给侧存在问题，另一方面是国际市场开发有限和出口太少所致。为此，一定有把开发新的农产品出口渠道作为推进农业供给侧改革的关键措施之一。在原有的农产品出口地域基础上，既要继续调整农产品品种结构，按照国际标准加大生产和出口量，向外汇农业发展。同时，还要围绕国家重大战略如“一带一路”等，开发向丝路国家等的出口渠道。
（八）建立农产品大市场运行体系
在目前市场经济体制条件下，就农业供给侧改革而言，实质上仍然是建立大市场运行体系的问题，改革的根本措施仍然是要靠市场、靠企业、靠企业家、靠大循环来完成。为此，我国应该在深化民族地区农村经济体制改革、建立新型农业经营组织、培育新型农业经营主体、培训新型职业农民、发展规模经营公司、建立全方位开放灵活的市场体系等方面继续做好文章、做大文章，民族地区农村的经济体制关系理顺了，经济实体强大了，主体成熟了，供给侧改革的工作就比较好做。同时，建议要充分考虑民族地区的实际情况，提高明显农产品、特别是畜产品的进口关税，适当减少农产品的进口，减轻国际市场对国内市场的销售压力。
注释：
[1]2015年中国粮食总产量6.21亿吨连续十二年增长，中商情报网2015年12月08日.
[2]国家统计局，2015年中国总人口数量超13.6亿人，海峡都市报 2015-01-20.
[3] 2015年中国大豆进口创下历史新高，中国食品科技网2016-1-14 15∶12∶49.
[4]2015年中国肉类总产量应达到8500万吨，青岛晚报2015/9/28.
作者简介：
李含琳，中共甘肃省委党校学术委员会副主任，智库工作站首席专家，人口与资源环境经济学研究生导师组组长。
滕海峰，中共甘肃省委党校经济学教研部副主任、副教授。
