贯彻实施城乡规划法律制度 促进兵团城镇化健康发展
卢大林 甘章意
[摘要]兵团贯彻实施城乡规划法律制度是促进兵团城镇和团场、连队协调发展的客观要求，是保障兵团城镇和团场规划制定科学合理的必然要求，是完善公民参与规划制定实施、强化对规划的监督的必然途径，是完善规划法律责任的现实要求。因此，需要结合兵团实际情况，采取建立统一城镇规划体系、完善相关城镇规划法律制度实施办法、建立协调行政体系、提高城镇规划编制科学性、严格执行城镇规划法律制度强制性内容五个方面的对策，贯彻实施城乡规划法律制度，促进兵团城镇化健康发展。
[关键词]兵团;城乡规划法律制度;兵团城镇化
[中图分类号]F299.27;TU984? [文献标识码]A? [文章编号]1009—0274（2019）06—0035—04
[作者简介]卢大林，男，兵团党委党校法学教研部副教授，法学硕士，研究方向：行政法、兵团实践中法律问题;甘章意，男，第一师阿拉尔市四团党政办公室一级科员。
过去50多年新中国的城乡规划法律制度建设，经历了一个从无到有、从单一到配套、从部门规章到行政法规再上升到法律的逐步完善过程。《中华人民共和国城乡规划法》已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议于2007年10月28日通过，自2008年1月1日起施行。城乡规划法共7章70条，针对当前城市和村镇开发建设中存在的突出问题对城乡规划的制定、实施、修改、监督检查和法律责任作了规定。在城镇化浪潮的推动下，兵团城镇化率不断提高，2015年3月2日，兵团审议通过《关于开展兵团城镇化提升年活动的意见》，确定启动开展城镇化提升年活动，提出2015年城镇化率达65%以上，全面提升城镇化质量，进一步增强新疆兵团事业凝聚力、向心力，充分发挥新疆兵团安边固疆稳定器、凝聚各族群众大熔炉、先进生产力和先进文化示范区的重要作用。因此，贯彻实施城乡规划法律制度，促进兵团城镇化科学发展具有重大的现实意义，是兵团城镇化建设从量变到质变的必然过程。
一、我国城乡规划法律制度的主要内容
（一）城乡规划未经法定程序不得修改
“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”“领导一换，规划重来”“一任领导一张图”，有人这样形容规划在实施中走样的现象，规划的严肃性和稳定性一度受到质疑。为了维护城乡规划的严肃性和稳定性，《城乡规划法》明确规定，经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。禁止任何单位和个人随意干预和变更规划，此外，修改乡规划、村庄规划的，也要依照法律规定的审批程序报批。《城乡规划法》这一规定从制度上保障规划的严肃性和稳定性，避免了随意改规划，造成资源、环境和建设资金的浪费。
（二）城乡统筹规划，乡村纳入规划体系，乡村规划管理得到加强
为保护农民合法权益，《城乡规划法》规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地。城乡规划不仅包括城镇体系规划、城市规划、镇规划，也包括乡规划和村庄规划。《城乡规划法》对乡规划和村庄规划的编制、实施、修编作出了明确规定，乡村规划管理有望得到加强，城乡二元分治将退出历史舞台。根据新颁布的《城乡规划法》，城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。原来城乡二元的法律体系被打破，以往就城市论城市、就乡村论乡村的规划制定与实施模式，使城市和乡村规划之间缺乏统筹协调，衔接不够，不适应新形势。新的城乡规划法的颁布实施，使城乡规划步入一体化的新时代。
（三）注重保护自然和历史文化遗产
根据《城乡规划法》，编制和实施城乡规划，应当保护自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌。法律还将自然与历史文化遗产保护作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容，以及乡规划和村庄规划的内容。关于城乡规划的实施，法律也作出明确规定：在城市新区的开发和建设中，严格保护自然资源和生态环境，体现地方特色;在旧城区改建中，保护历史文化遗产和传统风貌;在城乡建设和发展中，依法保护和合理利用风景名胜资源。
（四）注重规划的公开和公众的参与
《城乡规划法》对城乡规划公开和公众的参与机制作出了明确规定，城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众意见。公告的时间不得少于三十日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。
（五）严格违反规划法律制度的法律责任
《城乡规划法》中严格了对违反规划法的行为的责任追究，使违法者得到应有的惩处，对规划法的贯彻实施起到很好的保障作用。如《城乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价5%以上10%以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10%以下的罚款”。
二、贯彻实施城乡规划法律制度对兵团城镇化健康发展的积极作用
（一）兵团贯彻实施城乡规划法律制度有利于促进兵团城镇、团场和连队之间的协调发展
《城乡规划法》第一条规定：“为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法”。“本法中所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”。这就意味着，原来城乡二元的法律体系被打破，城乡规划步入一体化的新时代。通过贯彻实施城乡规划法律制度使得兵团有限的建設资金能够在兵团城镇、团场和连队之间均衡分配，对于58个边境团场和边境线上的连队，在建设资金上还可以适当倾斜，以利于兵团戍边职能的充分发挥。
（二）兵团贯彻实施城乡规划法律制度有利于保障兵团城镇和团场规划制定的科学性
为了防止一些地方脱离实际，盲目扩大城市建设规模，城乡法律制度对城乡规划制定和实施需遵循的原则进行了明确规定。《城乡规划法》规定，制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则。城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。通过贯彻实施城乡规划法律制度，杜绝在规划制定上长官意志和“一支笔”的问题，保障规劃制定符合兵团实际情况，以及规划能够适应兵团未来城市发展、人口增多的现实需要。
（三）兵团贯彻实施城乡规划法律制度有利于兵团职工群众参与规划制定实施、强化对规划的监督
《城乡规划法》特别强调规划公开，特别重视民权民意的落实与表达，增强了人大监督和民众参与的环节，《城乡规划法》明确规定，城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。通过贯彻实施城乡规划法律制度，让兵团广大职工群众参与兵团城镇规划的制定和实施、修改的全过程，既保证了职工群众的知情权和参与权，又调动了广大职工群众参与兵团城镇化建设的积极性，对推动兵团城镇化健康发展意义重大。
（四）兵团贯彻实施城乡规划法律制度有利于明确规划法律责任
《城乡规划法》第五十八条规定：“对依法应当编制城乡规划而未组织编制，或者未按法定程序编制、审批、修改城乡规划的，由上级人民政府责令改正，通报批评;对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分。”《城乡规划法》五十九条规定：“城乡规划组织编制机关委托不具有相应资质等级的单位编制城乡规划的，由上级人民政府责令改正，通报批评;对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分。”通过贯彻实施城乡规划法律制度，严格追究违反规划法有关人员的责任，可以极大地提高规划法的法律权威性和规范规划法律行为，对于促进兵团城镇化健康发展起到法律保障作用。
三、关于兵团贯彻实施城乡规划法律制度的对策建议
（一）以兵团特殊职责使命统筹兵团城镇、团场和连队发展，建立统一的城镇、团场和连队规划体系
兵团推进城镇化的主要目的是提升兵团履行特殊职责使命的能力。因为，中央在新疆组建兵团是从维护国家利益和中华民族利益的战略考虑的，正是基于此，中央大力支持兵团城镇化发展。2014年10月国务院新闻办公室颁布了《新疆生产建设兵团的历史与发展》白皮书指出：新疆陆地边境线漫长，戍守边防是国家赋予兵团的重要职责。兵团从组建开始，就是一支高度组织化的准军事力量。多年来，兵团坚持亦兵亦民、劳武结合、兵民合一，拥有一支数量足够、素质较高的民兵武装力量和兵团武警部队，一手拿枪，一手拿镐，与军队、武警和各族群众建立起边境安全联防体系，在维护国家统一和新疆社会稳定、打击暴力恐怖犯罪活动中发挥出特殊作用。1981年10月，邓小平对即将返回新疆工作的王恩茂作出指示：新疆生产建设兵团，就是现在的农垦部队，是稳定新疆的核心，新疆生产建设兵团要恢复。因此，兵团存在和发展的基本前提是兵团能够履行国家赋予的维稳戍边特殊职责使命，以兵团特殊职责使命统筹兵团城镇、团场和连队发展，建立统一的城镇、团场和连队规划体系，对于兵团城镇化的健康发展意义重大。
在具体的兵团城镇、团场和连队规划的统筹协调方面，要以兵团特殊职责使命的发挥为基本出发点，要谨记习近平总书记的指示：要发挥好兵团调节社会结构、推动文化交流、促进区域协调、优化人口资源等特殊作用，使兵团真正成为安边固疆的稳定器、凝聚各族群众的大熔炉、先进生产力和先进文化的示范区。因此，兵团的城镇建设规划要充分考虑城市选址、产业选择、吸纳人口等方面因素，通过兵团城镇化的发展，促进兵团更好的发挥调节社会结构、推动文化交流、促进区域协调、优化人口资源等特殊作用。同时，为了保障兵团边境团场和连队能够拴心留人，在边境团场和连队的城镇化建设方面要采取一些特殊政策，在建设资金方面要适度倾斜。
（二）根据国家城乡规划法律制度，兵团要制定相应实施细则或实施办法
兵团作为党政军企合一的特殊组织，与各省市相比，具有其自身的特点，在贯彻实施国家城乡规划法律制度方面与各省市的条件也不同。针对兵团的管理体制和城镇化发展的特点及出现的问题，兵团根据我国城乡规划法律制度有必要制定以下实施细则或办法。首先，制定统一的兵团城镇、团场和连队规划体系;其次，兵团要建立完善的职工群众参与规划制定、修改、实施和监督的具体办法，以适应保护职工群众利益和规划社会化发展趋势的需要;第三，针对近年来城乡规划工作中出现的随意、频繁变更规划的现象和由此导致的擅自扩大建设规模、滥占耕地和盲目圈地等问题，兵团要制定严格的规划编制和修订制度，保证规划的严肃性;第四，针对以往一些地方政府在规划管理中不依据法定规划行使行政权力的行为，兵团要注意建立规划监督制约制度;第五，为了保证规划的科学性和严肃性，规范规划机构和个人参与城乡规划的行为，兵团有必要建立规划编制单位资质和注册规划师制度。
（三）建立协同的行政体系，保障兵团规划的全面实施
建立完善的行政体系，关键是应当考虑“谋、断、行、督”相分离的原则，避免出现将权力主体、责任主体、执行主体和监督主体集于一身的状况，使承担参谋、决策、执行和监督职能的机构之间既有分工，又互相制约。在贯彻实施城乡规划法律制度方面，兵团需要改变传统的行政管理方式，用现代的法治管理方式贯彻实施城乡规划法律制度。
通过城乡规划法律制度的建立，明确兵团各师、团在组织编制和审批规划、实施规划方面的权力和责任，就是要加强行政体系的执行力。在规划实施的过程中，兵团各师、团之间应加强相互合作，做到管理层次上的完全衔接。兵团各师、团要在规划权划分的基础上，对各自规划的执行负有监管的责任。针对上级单位对规划审批结果的实施缺乏有效监督，直接损害了规划严肃性的情况，需要建立完善的监督制约制度和行政责任追究制度，建立上级向下级派驻规划实施督察员的制度，依据法律、法规和上级批准的规划对下级实施监督。这样也有利于及时发现、制止规划方面的违法违规行为，保证兵团各级制定的规划更为有效的实施。
（四）提高城乡规划编制的科学性，引导兵团城镇化健康发展
兵团城乡规划制定必须保证科学性，以保证兵团城镇化建设健康、可持续发展。首先，要将屯垦戍边新型团场建设、发挥稳定器、大熔炉、示范区作用等理念作为兵团规划体系建设的指导思想和具体行动的原则，并将这些理念具体落实到规划控制的具体要素上;其次，要搞清楚兵团的生态资源承载能力，尤其是兵团可耕种土地面积、地下水资源储量、人口规模及人口增减趋势等基本信息要搞清楚，保障兵团规划的制定符合兵团的客观实际;第三，要加强规划的审查和审批制度，健全规划决策机制，完善决策程序。针对当前兵团领导干部手中权力较集中、过大等问题，推进兵团各级城乡规划委员会的建立，增强规划师的发言权和兵团职工群众参与规划制定和修改的权利，并完善决策者责任追究制度。
（五）严格执行城乡规划法律制度的强制性内容，保障社会公共利益
针对兵团城镇化快速发展的特点，城乡规划编制和管理的重点，应由确定开发建设项目转变为对各类脆弱生态资源和公共利益的有效保护以及关键基础设施的合理布局。在对绿地系统、历史文化保护区和历史街区、水系、道路交通、主要基础设施和公共服务设施等内容进行严格界定的基础上，尤其是具有承载兵团精神的一些历史建筑和水利工程等，如地窝子、十八团渠等，要实行强制性的保护，并且不得随意修改和调整。同时，城乡规划应坚持以人为本的原则，以建设和谐社会为目标，维护社会公平、保障公共安全，协调好兵团城市和农场各项建设和城市公共利益之间的关系。兵团城市和农场空间布局和建设应在保证科学性与合理性的基础上，尊重和保护辖区居民的利益，防止大拆大建，解决好关系居民切身利益的人居环境问题，不断提高职工群众的生活质量。
责任编辑：杨建平
