从中印互设领馆谈判看议事日程的重要性
王志琛
摘要：预先谈判是外交谈判的重要环节，预先谈判的主要任务是确定正式谈判的议事日程。议事日程直接关系到谈判的顺序问题，即谈判双方就给予和获取达成一个妥协。本文通过深入分析中华民国和印度相互在葛伦堡和疏附设立领事馆这一外交案例，揭示出外交谈判中议事日程的重要性。中方对于印方提出在疏附设领草率答应，而没有明确中方答应的前提条件是印方同意中国在葛伦堡设立领事馆，导致中方在此后的外交谈判中陷入被动局面，直到新中国成立后，这种被动局面才被扭转。
关键词：中国；印度；互设领馆；外交谈判；议事日程
中图分类号：D23 文献标识码：A 文章编号：1001-0475（2015）08-0071-02
由于外交谈判的目的是执行国家的对外政策，准备工作中最重要的问题是了解对手的基本方针，并有针对性地准备对案。[1]（P.74）因此，正式外交谈判需要周密而细致的准备工作。预先谈判指在正式外交谈判之前，即谈判的第一阶段进行的整个活动，其中很重要的一项是就会谈的议事日程达成一致。一个拟议中的议事日程，暗含一个拟议中的交易过程。对于议事日程的先后顺序问题，即外交谈判中给予和获取的顺序问题，直接关系到谈判的过程和结果。在外交谈判博弈中，我们不能想当然的断定己方的先期让步能成为后期获得的先决条件，更不能确定对方是不是也同意这种看法。另外，如果先就己方让步的方面达成决议，而己方希望获利的方面却被对手迟迟推延，那么为了给对手施加压力，只能采取阻碍先前决议执行这种被动的手段，使自己陷于出尔反尔的尴尬境地。现结合中印双方互相在葛伦堡（印度东北部，靠近西藏）和疏附（印称喀什噶尔，即今新疆喀什）设立领事馆的谈判为案例，来说明这个问题，希望能起到见微知著的效果。
印度独立以前，新疆地区的印度侨民由英国设在疏附和迪化的领事馆管理。1947年8月15日，根据“蒙巴顿方案”，印巴分治，印度独立。1948年5月，印度驻华大使馆致电中华民国外交部，要求在喀什噶尔建立总领馆。当时的民国政府奉行的是亲印政策，曾积极支持印度独立，1942年2月4日，蒋介石偕夫人及随员等十余人，由重庆飞抵印度，分别与英国驻印度总督以及尼赫鲁和甘地等人进行了多次会谈。蒋于离印回国前，在加尔各答公开发表《告印度国民书》，阐明中印两国的传统友好关系，呼吁印度人民积极参加战争，以期早日恢复印度的自由，完成独立的国家。[2]（P.118）对于印度要求建领一事，民国政府外交部经过咨询驻新疆特派员刘泽荣和西北行政署主任张治中，在1948年7月前后，同意印度在疏附设领，手续上只需行政院批准，然后就可进人实质操作阶段；另一方面，作为外交上的回应及现实政治考虑，外交部选择在印度葛伦堡设领，并决定适时向印度方面提出要求。[3]（P.38）民国政府外交部想当然地认为印度会投桃报李，同意中国在葛伦堡设立领事馆，但实际情况远比预想的要困难。1948年7月13日，民国政府外交部致电驻印度大使罗家伦，命令他立即向印度方面表明中国拟在葛伦堡设领的意向。然而此时，民国政府外交部并未正式向印度方面提出要求，只是希望罗家伦大使先同印方沟通，如果能得到印方的肯定答复，外交部再另行提出。1948年7月21日，中华民国政府行政院第八次会议通过外交部所呈关于印度拟在疏附设立领事馆的议案，印度在得到中国方面的肯定答复后，开始筹备疏附领馆事宜并将准备来华人员名单报给中华民国外交部，只需要中国驻印大使馆发放来华护照和签证，即可动身前往新疆。1948年7月31日，驻印大使罗家伦奉命致函印度总理尼赫鲁外交事务的主要助手K.P.S.梅农（K.P.S.Menon），正式向印度方面提出中国拟在葛伦堡设立领事馆，并以暂缓印度驻疏附总领事等五人签证向印度方面施压，敦促其同意民国政府要求。1948年8月7日，梅龙与罗家伦举行设领谈判，梅农表示不同意中国在葛伦堡设立领事馆，五天后，梅农致函罗家伦，正式宣布印方拒绝中方的设领要求，中印之间互设领馆的谈判陷入僵局。为了打破这种局面，中印互设领馆谈判改在民国外交部常务次长叶公超和印度驻华大使潘尼迦之间进行，中方同意印度在疏附设领，但是保留日后在葛伦堡或其他经两国政府商定的地方设领的权利。1948年9月22日，驻华大使潘尼迦向民国政府外交部传达印度政府同意其先前与叶公超次长的会谈成果。同年10月15日，时任民国政府外交部部长王世杰致电驻印大使罗家伦，“印在疏附设领事，因潘使已证实原来谅解，本部已于同日墨复同意”，并要求罗家伦为印度驻疏附领馆人员发放签证，至此，中印之间关于设领谈判可谓告一段落。[4]（P.47）
此次外交谈判中，从1948年5月印度提出在喀什噶尔建领至7月31日中国正式提出在葛伦堡建领，可以看作是双方正式谈判的准备和铺垫阶段，即预先谈判阶段，从8月7日罗家伦与梅农会谈到10月15日民国政府外交部同意发放领馆人员签证，可以看作是正式谈判阶段，最后以民国政府的妥协退让而告终。就当时的谈判地位来看，印度刚刚独立，与巴基斯坦存在领土争端，国内纷扰不断，而且在申请成为联合国非常任理事国方面需要中国帮助，另外，由于设领要求是印度先提出来的，中方在谈判中居于有利地位。因此，综合来看，虽然民国政府困于内战，但是整体上中方仍优于印方。高质量的外交能够把外交政策的手段和目的与现有的国家权力的资源和谐地配合起来，它能够挖掘国家力量的潜在资源，并将他们完全地和安全地转化为政治现实。[4]（P.178）然而民国政府取得这样的外交成果，实在不能令人满意。那么，民国政府外交部为什么没能将国家权力的优势转化成外交谈判的政治现实呢？
其症结在于答应印度在新疆设领前，迟迟不提中国在葛伦堡设领一事，并且没有明确两者之间的关联性。印度5月份提出建领要求，民国政府外交部在7月份同意，其间有充足的时间，向印方提出中国的建领诉求，并且暗示两者的关联性，但是民国政府外交部认为印度理所当然的应该投桃报李，并没有刻意强调中国同意印度在疏附建领的前提是印度同意中国在葛伦堡建领，此时外交部已经陷入被动了。7月13日，即行政院通过印度在疏附建领议案前一周，外交部才电告罗家伦，请其向印度政府征询中国在葛伦堡设领的意见，即使如此，民国政府外交部依然存在机会，可以通过撤销印度在疏附设领议案，或者向行政院施压，延后其审批时间等方式，迫使印度政府同意中方的建领要求。但是当7月21日行政院批准印度拟在疏附设领议案后，民国政府外交部陷入了极其困难的境地，丧失了一张非常好的外交牌。令人难以置信地是，外交部尽然在7月31日才正式向印方提出建领要求，而此时，印度派驻疏附领事馆的工作人员都已经准备出发去新疆了。不甘心失败的中华民国外交部准备放手一搏，扣发包括印度驻疏附总领事在内的五位工作人员的签证，试图胁迫印度方面就范。民国政府原本顾忌国际舆论认为中国在外交上压迫较弱的印度一方，打算用宽容和平等的态度对待新近独立的印度。为了维护与谈判对手的关系，合作性谈判者在谈判中适当做出妥协、以顾全对方的面子是必不可少的。[5]（P.119）但实际上，恰恰是这种不恰当的外交处理，加深了国际舆论对民国政府不守诚信、以大欺小的认知，民国政府不仅输了面子，也输了里子。
综上所述，不难看出外交谈判中议事日程的重要性。中华民国外交部首先同意印度在疏附设领，然后再与印方讨论中国在葛伦堡设领的问题，而不是将两者同时进行，导致最后陷入出尔反尔的外交困境。民国政府在答应印度要求的前提下，阻碍决议的执行，违反了国际准则。国际协议是有条件承诺的交换，一方按自己的承诺行事，他方才会遵循同样的规则，各自的国家利益才因此得到维护。[7]（P.72）外交谈判的艺术和技巧，绝不是玩弄手腕、权谋和诡辩，而是恰当地运用综合国力的规律和国际准则，提出可以争取的最高和可以接受的最低谈判方案和条件。[1]（P.25）民国政府外交部的做法缺乏应有的职业素养，显示出政府各部门以及各部门内部之间无法协同配合。对比民国政府在印度要求设领问题上的表现，中华人民共和国政府的表现要睿智许多。1950年5月8日，印度驻华大使馆照会新中国外交部，要求以辛哈为印度驻喀什总领事接替原总领事沙地，其隐含用意是让新中国承认印度在民国政府时期获得的在新疆设立领事馆的权利。这个时间节点非常微妙，处在新中国成立不久，国内残余国民党势力没有完全清除，解放军正准备大举进入新疆和西藏，而且新中国与印度在1950年4月1日刚刚正式建交。因此，中华人民共和国外交部给出的答复是设领问题需要通过双方谈判解决，既不明确否定，也不明确肯定。1953年8月，在国内政权及新疆和西藏基本稳定后，中国外交部拒绝了印度在喀什设领的要求。1954年4月29日，中国和印度签订了《中印关于中国西藏地方和印度之间的通商和交通协定》，协定规定：中国得在新德里、加尔各答、葛伦堡三处设立商务代办处，印度得在西藏之亚东、江孜、噶大克三地设立商务代办处。[7]（P.154）至此，中方算是挽回了在互设领馆问题上的失利局面。
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[责任编辑：胡 悦]
