论我国行政复议制度的不足及完善
刘玉章
摘要：科学合理的行政复议制度既可以督促行政机关依法行使职权，又能及时有效的保护救济行政相对人的合法权益，解决行政纠纷比行政诉讼更加快速和专业，对我国法治社会的建设具有重大意义，然而，我国的行政复议制度在实践中却越来越暴露出其各种缺陷，不利于行政相对人合法权益的维护，我们应及时的调整完善行政复议制度，使行政复议制度能更加高效的解决行政争议。
关键词：行政复议委员会；受案范围；行政复议
中图分类号：G412 文献标识码：A 文章编号：1001-0475（2015）10-0060-02
行政复议是指公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请，作出行政复议决定的法律制度。[1]科学合理的行政复议制度既可以督促行政机关依法行使职权，又能及时有效的保护救济行政相对人的合法权益，它解决行政纠纷比行政诉讼更加迅捷、省钱、专业，是老百姓解决行政争议，维护自身权益的首选，对我国法治社会的建设具有重大意义，有学者就曾经指出： “行政复议法对完善和促进中国现代制度文明， 促进现代物质文明和精神文明均具有重要意义”。[2]然而，我国的行政复议制度在实践中却越来越暴露出其各种缺陷，例如行政复议机构设置缺乏独立性、行政复议受案范围狭窄，行政复议结果维持率高以及缺乏必要的制度设计等等。笔者拟从行政复议优点，行政复议暴露的缺陷，如何完善行政复议制度以及构建行政复议制度中的新的制度设计等几大方面谈一下自己的肤浅认识。
一、行政复议制度的优点
（一）专业领域优势
伴随我国经济社会的迅速发展，现代政府管理涉及的专业性日益增强，例如规划局做出的行政规划，药品监督局做出的伪劣药品鉴定等等，这些行政纠纷的处理需要很强的专业知识和技术手段，而行政复议人员一般都拥有更高水平的专业技术和知识，同时也更加熟悉相关领域的法律法规，如果行政纠纷能够经过正确的行政复议处理，不仅能查明最初的行政行为是否合法，而且还能判断出最初的行政行为是否合理，这比行政诉讼只审查合法性而不审查合理性更具有实践价值，更能维护相对人的合法权益。
（二）有利于维护各级政府的良好形象
行政复议是行政系统内部的一种自我纠错机制，如行政机关的行政行为有错误，通过上级行政机关及时纠正下级行政机关的错误，或者行政机关自己及时纠正自己的错误，不仅会减少最初的行政行为对相对人的损害，同时也有利于树立行政机关在相对人心目中的良好形象，进而增强整个社会对政府的信赖。
二、我国行政复议制度中的缺陷
（一）行政复议机构缺乏独立性，行政复议人员素质不高
行政复议法规定，行政复议机关履行行政复议职责，而行政复议机关内部的法制机构具体承办行政复议事项，为行政复议事项的实际操作者，负责调查案件真相，制定复议决定初步方案，报行政复议机关领导批准，再以复议机关名义作出行政复议决定，可见，行政复议法制机构并非一个独立机构，依附于行政复议机关，缺乏独立性，因此，行政复议机构不具有独立的法律人格，其行政复议工作往往会受到本行政机关负责人意志的干预。
（二）行政复议的受案范围过于狭窄
近年来，我国行政复议案件数量非常少，远远低于行政诉讼案件数量，更低于信访案件数量，其中一个重要原因就是行政复议受案范围过于狭窄。我国行政复议法的受案范围与行政诉讼法的受案范围基本相同，都排除了对内部行政行为和其他抽象行政行为的审查。行政复议在本质上与行政诉讼是不同的，有些案件不适合司法审查，但可能非常适合行政审查，不应将行政复议的受案范围等同于行政诉讼的受案范围，而是应当尽可能的将对相对方有法律上利害关系的行政行为都纳入到行政复议的受案范围，因为上级复议机关对于下级机关的各类行为的合法性与合理性都能够依法进行审查。
实际上，行政复议的受案范围应该比行政诉讼更加广泛，审查程度也应该更加深刻。因为行政复议人员绝对的比下级机关工作人员理论性更强，政策性更强、所有行政争议行政复议人员可能处理的会更加科学合理。行政处分、人事处理决定等内部管理似乎也不应该例外。
（三）行政复议案件维持率过高，影响了行政复议的公正性
行政复议案件维持率过高，影响了行政复议的公正性，由于我国行政诉讼法明确规定“经行政复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”所以许多行政复议机关为了避免自己单纯的当被告，承担责任，对相对人申请复议的案件，行政复议机关一般都不予受理，或者即使受理了也极力的维持原行政机关的决定。行政复议机关的如此行为，使行政复议制度失去了原本的价值意义，不能行政系统自我纠错，更多人当遇到行政纠纷时，也就不选择了本应高效便捷的行政复议制度了，而选择了相对客观公正的行政诉讼，例如在2003年至2008年的6年中，全国行政机关行政复议的维持率平均为59.36%，而同期法院在行政诉讼判决的维持率却只有17.62%。 [3]
三、完善我国行政复议制度的措施
（一）针对行政复议机构缺乏独立性，笔者建议县级及以上各级政府可以设置行政复议委员会作为行政复议机关，由主管法制工作的副市长任主任，行政复议委员会下设行政复议审委会和行政复议工作办公室，行政复议审委会专门审理复议案件，审理除中央垂直领导机关系统以外的所有本行政区域内的行政复议案件，而行政复议办公室协助行政复议审委会的工作，负责具体行政复议事项具体工作的办理。
行政复议审委会的模式可参考一些国家和地区的经验， 如美国行政部门内的行政上诉委员会、英国的行政裁判所、韩国的行政审判委员会以及我国台湾地区的诉愿委员会等。[4]行政复议审委会应由专职委员和非专职委员组成，专职委员由行政复议委员会主任（即副市长）从从事法制工作的公务员或有相关领域知识的公务员中选派，非专职委员从高等院校、科研机构、法律服务机构、专业鉴定机构等组织中遴选，每次审理复议案件时，由行政复议委员会主任（即副市长）召集专职委员和非专职委员组成行政复议审委会。行政复议审委会的专职委员应略少于非专职委员，并且专职委员和非专职委员的总和应当是单数，做出复议决定时应当实行票决制，专职委员与非专职委员在地位上是平等的。同时还应赋予行政复议审委会相对独立于行政复议委员会的地位，对于行政复议审委会做出的复议决定，行政复议委员会应当予以尊重，非因法定事由一般不能更改，即行政复议决定是行政复议审委会以行政复议委员会的名义做出的。
行政复议办公室是行政复议工作的具体事务办理部门，做好行政复议的事前准备工作和事后收尾工作等，包括审查行政复议申请，受理行政复议案件，调查案件情况，收集案件证据。在行政复议审委会审议案件时就案件情况予以说明或解释等。行政复议办公室的工作人员应由政府法制办公室的公务员担任，协助行政复议审委会的工作。
（二）针对行政复议受案范围过窄，笔者认为应从以下几方面扩大行政复议的受案范围：
1.部分抽象行政行为可以纳入行政复议受案范围。国务院制定发布的规范性文件因其具有较强的政治性，也可归属于国家行为，所以一律不能提起行政复议；地方政府制定的规章与其他行政规范性文件都可以反复适用，并且在制定规章与其他行政规范性文件过程中，往往地方保护主义和部门保护主义突出；针对对象不特定，都存在侵犯行政相对人合法权益的可能。因此，应当将地方政府制定的规章与其他行政规范性文件等抽象行政行为都可以纳入行政复议的范围，以便更大程度上保护公民合法权利，避免同一抽象行政行为多次侵权，相对人可以单独就地方政府制定的规章与其他行政规范性文件等抽象行政行为提起行政复议，也可在针对具体行政行为提起行政复议过程中，就抽象行政行为一并提起复议。
2.行政处分、人事处理决定等内部行政行为以及行政机关对民事纠纷作出的调解也应该纳入行政复议受案范围，因为行政复议部门完全有能力及时认定行政处分、人事处理决定以及行政机关对民事纠纷作出的调解是否合法合理，这样能避免把这些纠纷挤压到信访上去。
（三）针对行政复议案件维持率过高的现状，笔者建议，凡是经过行政复议处理的案件，不论行政复议机关做出怎样的复议决定，相对人都应以行政复议机关作为被告来提起诉讼。因为行政复议机关也曾参与到行政复议案件审理的全过程，也对复议案件有着深入的了解，所做出的复议决定对行政相对人也产生法律效力，能够成为行政诉讼的被告。此外，对于行政复议机关不作为的情况，可以考虑让直接负责复议案件的工作人员和受理复议案件的行政机关的直接负责人担责，给予相应处分，同时对行政相对人造成损失的给予适当赔偿等。
参考文献：
[1]根据《行政复议法》第 2 条的规定.
[2]姜明安.行政复议： 走向现代文明的制度架构[N].法 制日报，1999-09-30.
[3]中国行政复议面临危机 专家吁引入听证程序[N]. 法制日报，2010-07-02.
[4]国务院法制办创新行政复议体制.权威详解[N].法 制日报，2008-12-12.
[责任编辑：胡 悦]
